Vi è una convergenza unanime nel ritenere che gli Organi Collegiali (OO.CC.) della scuola siano il frutto di quella straordinaria stagione di conquiste civili e sociali che ha caratterizzato la fine degli anni Sessanta nel nostro Paese. Fu proprio grazie alla spinta di quel movimento di contestazione studentesca e operaia che le istanze di rinnovamento, a lungo maturate nel secondo dopoguerra, riuscirono finalmente a scardinare le resistenze conservatrici che avevano bloccato il Paese per decenni.
Quel periodo, caratterizzato da un potente impulso verso la democratizzazione delle istituzioni, non si limitò alla sola protesta, ma agì da catalizzatore per riforme legislative attese da tempo. Il riferimento va a pietre miliari, quali l’introduzione del divorzio (L. 898/1970), tutela sociale della maternità e interruzione volontaria di gravidanza (L. 194/1978), la chiusura dei manicomi (L. 180/1978-Legge Basaglia), lo Statuto dei Lavoratori (L. 300/1970), il Diritto allo Studio (le 150 ore garantite dal Contratto collettivo 1973), la Riforma del Diritto di Famiglia (L. 151/1975), l’Istituzione del Servizio Sanitario Nazionale (L. 833/1978).
In questo alveo di progresso si inserisce anche la nascita degli OO.CC., che hanno aperto la scuola italiana alla partecipazione sociale e al dialogo collaborativo con le famiglie, con le componenti studentesche e le diverse realtà civiche del territorio.
Coerentemente con il modello partecipativo previsto dai Decreti Delegati del 1974, in particolare il DPR 416/1974 che ha istituito la struttura degli OO.CC., la scuola cessa di essere una rigida istituzione centralistica per convertirsi in un sistema educante, affidato all’intervento cooperativo e responsabile di tutte le sue componenti, in modo da acquisire “il carattere di una comunità che interagisce con la più vasta comunità sociale e civica†(DPR 416/1974, art. 1).
Collegialità come pluralismo democratico
Con i Decreti delegati, la scelta della collegialità ha trasformato radicalmente l’assetto pedagogico della scuola. Superando la logica monocratica in favore di una gestione partecipata (OO.CC.), l’istituzione scolastica riconosce la natura relazionale dell’apprendimento. L’educazione, infatti, non può nutrirsi di imposizioni calate dall’alto, ma richiede una sintesi dialettica tra diverse sensibilità ; solo in questo pluralismo si realizza la crescita civile dello studente e la vitalità democratica della scuola. Ed è proprio nella partecipazione al Consiglio di Istituto delle componenti genitoriale e studentesca (per la scuola superiore) che il pluralismo trova la sua espressione istituzionale. In questo consesso, tali rappresentanze esplicano non solo un compito di cooperazione, ma agiscono anche come presidio di garanzia: nella loro veste di co-protagonisti del percorso formativo, esercitano una sorta di controllo sociale volto a consolidare l’alleanza educativa tra scuola e famiglia nel segno di un impegno comune e di una corresponsabilità condivisa.
Alla luce di tali premesse, la collegialità garantisce coerenza e sistematicità all’azione didattica, configurandosi come lo strumento gestionale d’elezione per il perseguimento della formazione dell’uomo e del cittadino, finalità primaria della nostra scuola costituzionale.
Con il tempo, però, la natura e la funzione degli OO.CC. si sono logorate e sono diventate inadeguate alle esigenze del moderno sistema scolastico. La storia è costellata da alcuni di tentativi di riforma rimasti incompiuti. Si ricorda, per esempio, il Progetto di legge “Aprea” che proponeva di trasformare i Consigli d’Istituto in veri e propri “Consigli di Amministrazione” aperti a finanziatori esterni, che però ha sempre incontrato una fortissima opposizione sindacale e politica. Già dalla fase iniziale alle prime attuazioni si erano registrati diversi scostamenti. Per esempio, in seno al Consigli d’Istituto (CdI) è stata subito esclusa la partecipazione degli studenti della scuola secondaria di primo grado, come pure quella degli Enti locali (relegati ai Distretti senza poteri e poi soppressi definitivamente nel 2012) e della società civile.
La svolta dell’autonomia
Negli anni ’90, con la Legge 59/1997 e il DPR 275/1999, l’Autonomia scolastica ha sancito il completamento del processo di attribuzione della personalità giuridica a tutti gli istituti di ogni ordine e grado. Ciò ha trasformato definitivamente le scuole da articolazioni periferiche dell’amministrazione statale in enti autonomi capaci di gestire le proprie funzioni didattiche e organizzative. Da qui deriva una sostanziale modifica delle funzioni del Dirigente scolastico (DS). Responsabile della gestione delle risorse, della rappresentanza legale e dell’efficacia del servizio, egli assunse il compito di garantire l’attuazione del Piano Triennale dell’Offerta Formativa (PTOF), esercitando poteri di direzione, coordinamento e valorizzazione delle risorse umane, in un quadro di netta separazione tra funzioni di indirizzo politico-paritetico e funzioni di gestione operativa. Questo scenario ha scardinato la tradizionale dialettica tra organi: il Consiglio di Istituto pur rimanendo formalmente l’unico organo deliberante, non rispondeva dei risultati e della gestione della scuola, che ricadeva interamente sul Dirigente scolastico.
L’Autonomia avrebbe dovuto comportare una revisione coordinata degli OO.CC. che di fatto non è mai avvenuta.
La riforma incompiuta
Dall’era post-autonomia, i tentativi di revisione proseguirono in modo frammentario: nessuna riforma è riuscita a riscrivere integralmente la disciplina degli OO.CC. Uno dei più ambiziosi tentativi di riforma fu il DDL “Adornato” del 2001 (atto Camera n. 2010) che proponeva di sostituire il CdI con un Consiglio della Scuola, un organismo snello dedicato all’indirizzo e alla programmazione generale. L’obiettivo era superare le rigidità collegiali concentrando i poteri in un unico istituto gestionale, ma l’iter si arenò senza mai giungere all’approvazione.
Con il Ministero Moratti (2001-2006), la politica scolastica era proiettata a superare il paradigma partecipativo del 1974, ritenuto ormai incompatibile con l’autonomia e la responsabilità gestionale delle scuole. L’intento era quello di snellire i processi decisionali per adeguarli alla nuova veste giuridica degli istituti; tuttavia, questa volontà riformatrice non riuscì a tradursi in norme definitive, lasciando incompiuto il rinnovamento degli apparati di governo scolastico.
La riforma del Governo Renzi (2014-2016) pur essendo più incisiva, non fu tale, però, da modificare l’assetto degli OO.CC. Anche se il testo del disegno di legge A.C.2994, che diede poi origine alla Legge 107/2015 includeva una delega al Governo per riformare gli OO.CC, questa, di fatto, fu stralciata durante l’iter parlamentare. La Legge 107/2015 ha rafforzato i poteri del DS, ma in modo indiretto (esempio: atto di indirizzo PTOF).
Il dibattito attuale: tra semplificazione e resistenze
Recentemente, l’esigenza di rinnovare gli OO.CC. è tornata al centro dell’agenda politica riemergendo in seno al Disegno di legge S.1240 sulla semplificazione normativa, che propone una delega al Governo per una revisione complessiva della materia.
Gli obiettivi dichiarati rimangono costanti: eliminare duplicazioni e sovrapposizioni funzionali tra i diversi organismi; ridefinire competenze e responsabilità per adeguarle al contesto attuale; armonizzare il rapporto tra collegialità e responsabilità gestionali del DS. Tale tendenza alla semplificazione gestionale non è risultata però priva di tensioni: l’autonomia del Consiglio di Istituto, ricettiva verso i bisogni del proprio territorio, entra spesso in conflitto con la visione politica nazionale o regionale. A dimostrazione di come una prerogativa del CdI (l’adattamento del calendario scolastico) possa trasformarsi in un terreno di scontro tra la sensibilità della comunità locale e le direttive statali o regionali, basta pensare al caso della chiusura nel 2024 dell’Istituto di Pioltello per il fine Ramadan.
In definitiva, la parabola degli OO.CC. continua a oscillare tra due polarità : da un lato, l’esigenza di un governo scolastico efficiente e rapido (dando maggiore potere al DS); dall’altro, la salvaguardia di un modello di partecipazione democratica che riconosce in docenti, genitori e studenti i custodi del pluralismo e dell’identità della scuola. Questa antinomia strutturale mai risolta conferma come, a mezzo secolo dalla loro introduzione, la riforma degli OO.CC. resti un traguardo normativo sistematicamente annunciato, ma mai concretamente raggiunto.
Le criticità della governance
Sono molti gli aspetti che hanno suscitato la preoccupazione di sindacati, associazioni di genitori e movimenti studenteschi. Il timore principale riguarda il progressivo accentramento dei poteri nelle mani del DS a discapito dei processi di partecipazione democratica. La critica più persistente riguarda il rischio di ‘aziendalizzazione’ della scuola: i critici temono che, in nome dell’efficienza e della semplificazione, la scuola venga trattata come un’azienda, dove le decisioni vengono prese da un manager (il DS) riducendo gli OO.CC. ad organismi meramente consultivi. La preoccupazione risiede nella presunta tendenza di spostare il baricentro decisionale e gestionale della scuola dall’organo collegiale al vertice monocratico, il DS.
Già nel 2001, con il citato DDL n. 2011, l’on. Adornato fu accusato di voler ridurre il Consiglio di Istituto in un organo di indirizzo, astratto, privo di poteri deliberativi concreti, che delegava la gestione finanziaria e del Personale al DS o ad un organo tecnico ristretto. Inoltre, si paventava che l’accresciuto potere del DS potesse comprimere la libertà professionale del Collegio dei docenti, riducendolo ad un organo subordinato. Oggi il Collegio dei docenti è un organo sovrano che decide in piena autonomia la linea pedagogica della scuola.
Una delle critiche più ricorrenti investe anche la composizione stessa del Consiglio di istituto. Molti osservatori evidenziano come la maggioranza numerica riservata alla componente interna (personale scolastico) limiti l’impatto reale di famiglie e studenti.
Il dibattito sulla governance scolastica si sta orientando verso un modello di collegialità aperta, che prevede l’integrazione, in seno al Collegio dei docenti, del punto di vista dei genitori su temi non strettamente didattici. L’obiettivo è trasformare il Collegio da organo puramente tecnico a sede di confronto consultivo su pilastri strategici come l’innovazione digitale e le politiche inclusive. L’obiettivo di rendere la didattica più permeabile alle esigenze della società civile ha, però, incontrato la ferma opposizione dei docenti, che rivendicano il Collegio come il luogo esclusivo della libertà di insegnamento, ritenendo che il contributo dei soggetti non professionali debba restare confinato all’interno del Consiglio di Istituto
Per un nuovo paradigma partecipativo
Il limite strutturale dei tentativi di riforma passati risiede nella mancata risoluzione delle antinomie tra il Testo Unico del 1994 e il regime di Autonomia Scolastica. Non si tratta di una lacuna colmabile con meri aggiustamenti legislativi, bensì di un conflitto tra il modello gerarchico-statale e quello funzionale-autonomo. Proprio la consapevolezza di questa obsolescenza ha spinto il Ministero a istituire una Commissione per la revisione del Testo Unico, con l’obiettivo di superare il cronico ‘limbo normativo’ e armonizzare finalmente la partecipazione collegiale con le moderne esigenze gestionali, evitando che ogni nuova norma resti un corpo estraneo rispetto all’impianto originale.
