Un recovery fund per migliorare la qualità dell’istruzione

Le linee guida per il piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR)

La natura del documento

Le Linee Guida per la definizione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR)[1], che discende dal Next Generation Italia-EU[2], rappresentano un documento essenziale come quadro politico e programmatico di riferimento dello stesso PNRR e come dispositivo propedeutico per comprenderne gli orientamenti e l’articolazione operativa. Tale documento si sviluppa in coerenza con il Piano di Rilancio, elaborato dal Governo sulla base del Rapporto del Comitato di Esperti coordinato da Vittorio Colao e discusso nel corso della consultazione nazionale Progettiamo il rilancio (Stati Generali, 13-21 giugno 2020). Le Linee Guida sono inoltre coerenti con il PNR (Piano Nazionale di Riforma, a valenza triennale), di cui è parte integrante il Piano Sud 2030, predisposto a livello governativo nel gennaio-febbraio 2020.

Il nostro intento è quello di dare un contributo alla comprensione del PNRR, che approfondiremo successivamente, quando il piano sarà ufficializzato dal Consiglio dei Ministri.

La struttura delle Linee guida[3]

L’articolazione del documento sviluppa le seguenti macro-aree:

– Contesto

– Obiettivi di lungo termine

– Raccomandazioni della Commissione e del Consiglio EU

– Struttura del PNRR

– Politiche di supporto

– Risorse disponibili e politica di bilancio.

Con riferimento al settore “Istruzione e ricerca” può essere così rappresentato

(la tabella 1 con le sezioni Macro-aree e Coordinate essenziali riprende quanto esposto nel testo)

Tabella 1: Macro- aree e condizioni essenziali

Macro-areeCoordinate essenziali
Contesto– La spesa per Ricerca e Sviluppo(R&S) è inferiore alla media UE;[4]
– Persistono notevoli carenze educative;
– Il divario Nord-Sud in termini di PIL, occupazione e BES[5] si è aggravato.
Obiettivi da conseguire– Un Paese completamente digitale;
– Investire nella formazione e nella ricerca;
– Un’Italia più innovativa, equa ed inclusiva;
– Abbattere l’incidenza dell’abbandono scolastico e dell’inattività dei giovani;
– Migliorare la preparazione degli studenti e la quota di diplomati e laureati.
Raccomandazioni EU 2020[6]– Rafforzare apprendimento a distanza e migliorare le competenze, anche digitali;
– Incrementare la spesa per l’istruzione;
– Ridurre il disallineamento tra qualifiche richieste e qualifiche disponibili (skills mismatch);
– Potenziare i servizi per l’Infanzia.
Struttura del PNRR: i quattro
ambiti
1. Le sfide economico-sociali

Per l’istruzione: sostenere la transizione digitale;

2. Le Missioni: risposta alle sfide secondo obiettivi ed aree di intervento, a loro volta suddivise in clusters di progetti.

Per l’istruzione: digitalizzazione, miglioramento delle competenze, promozione del diritto allo studio e contrasto all’abbandono scolastico, aumento della quota di diplomati e laureati, formazione e selezione del personale, qualità degli ambienti di apprendimento, riqualificazione edilizia, potenziamento della fascia 0-6, lifelong learning per la popolazione adulta, riduzione del gap educativo Nord-Sud, incremento della rete degli ITS;
3. I Progetti: unità di base rispondenti ai criteri specifici previsti dal Regolamento UE, coerenti con le Riforme attivate, con costi sostenibili e con tempi ben delimitati;
4. Riforme: identificano le policy-quadro necessarie alla realizzazione delle Missioni e al raggiungimento degli Obiettivi del PNRR.

Politiche di supportoArticolate in: Investimenti pubblici, Riforma della Pubblica Amministrazione, Ricerca e sviluppo, Riforma del Fisco, Riforma della Giustizia, Riforma del Lavoro. Per l’istruzione: favorire e promuovere l’accesso alle discipline STEM, riforma delle lauree abilitanti.
Risorse-Bilancio– Next Generation EU: 208,6 ml di cui Recovery and Resilience Facility: 191,4 mld[7].
Per l’istruzione e la ricerca (Missione 4) il PNRR Italia prevede investimenti per 27, 91 mld di cui oltre 6,8 mld per l’edilizia scolastica e 14 mld per tutti gli altri capitoli, fra cui accesso all’istruzione, potenziamento della didattica, percorsi professionali e ITS (bozza 8 gennaio 2021);
– Programma compatibile con gli obiettivi di finanza pubblica e del Bilancio dello Stato.

Aree da presidiare con priorità

Il sistema scolastico italiano è stato quasi “travolto”, in modo ricorrente, da Riforme, Piani nazionali, Leggi e Disposizioni innovative (es. Riforma Gelmini, La Buona Scuola, il PNSD…) senza avere spesso il tempo di assimilarle e sperimentarle. In tempo di Covid-19, numerose proposte di Documenti di Task force, Piani per la ripartenza, Indicazioni per il rilancio etc., anche ministeriali, si sono accumulate con altrettanto esigui margini temporali per una loro reale sedimentazione. Sarebbe auspicabile che almeno in questa circostanza si potesse procedere con tempi distesi e sulla base di priorità e di Piani pluriennali. Opportunamente a tal proposito interviene la sollecitazione di Patrizio Bianchi, in un suo recente saggio[8], di selezionare poche aree problematiche (ne elenca tre, lotta alla povertà e alla dispersione scolastica, rilancio dell’autonomia e rapporto con il territorio, le persone al centro dello sviluppo, articolate in dieci temi) per una maggiore efficacia progettuale e per un effettivo “… rilancio dell’educazione come perno dello sviluppo umano…”.

Inoltre considerando che le cifre a disposizione non sono così ragguardevoli, occorrerebbe prevedere finanziamenti aggiuntivi dai fondi del Bilancio dello Stato, per evitare il rischio di ricadere nella logica degli interventi tampone[9].

Investire in ricerca e sviluppo

Dobbiamo, quindi, preliminarmente osservare che la crescita di una Nazione è interconnessa con lo sviluppo del suo capitale sociale ed umano che la Scuola contribuisce a promuovere. Ma per generare tale sviluppo, occorre investire in ricerca e sviluppo (R&S). L’Italia spende ancora poco, l’1,35% del Pil rispetto alla media UE del 2,06% (Eurostat, 2019 su dati 2017). A ciò si aggiunge il fatto che è “gravata” da molteplici ritardi educativi riguardanti l’acquisizione di competenze cross-curricolari[10], la ricerca innovativa, l’approccio “internazionale” ai saperi. Permane poi il gap Nord-Sud del Paese con specifico riferimento a: povertà educativa, dispersione, digitalizzazione, titoli di studio, esiti di apprendimento, edilizia scolastica[11].

Obiettivi sfidanti

In ogni caso una visione strategica del nostro sistema di istruzione su tempi medio-lunghi (rif.to: Quadro europeo ET 2020, Agenda Onu 2030) non può che porsi obiettivi sfidanti su almeno sette questioni:

1. la congruità delle risorse finanziarie, determinate per piani pluriennali;

2. il diritto allo studio, con sostegni per le categorie deboli della popolazione e con misure per favorire l’accesso universale nella fascia 0-3 anni;

3. il fallimento formativo e le sue conseguenze per la sostenibilità del sistema-scuola;

4. la selezione (decentralizzare il reclutamento?) e la qualità professionale del personale tutto;

5. le disuguaglianze e le nuove povertà educative, con misure per ridurre le differenze territoriali e per dotare molte periferie di scuole attrezzate ed accoglienti;

6. il ridisegno dei curricoli[12] e del tempo-scuola;

7. lo sviluppo delle competenze, privilegiando quelle digitali.

Emergenze strutturali

All’interno di questi obiettivi occorre misurarsi con le seguenti acclarate emergenze strutturali[13], che da anni attendono risposte adeguate e su cui costruire progetti mirati, sulla base di cronoprogrammi e risorse sostenibili:

– selezione, qualificazione e valutazione del personale, per tutti i profili. Figure intermedie/middle management;

– valutazione delle scuole, con nuova configurazione del Servizio Ispettivo;

– preparazione degli studenti, quota di diplomati e laureati, abbandono scolastico;

– ambienti di apprendimento, digitalizzazione, DAD-DID, edilizia scolastica;

– orientamento scolastico e professionale;

– indicazioni e programmi scolastici: essenzializzazione ed espansione sulla contemporaneità;

– sistema integrato 0-6: generalizzazione;

– formazione terziaria professionalizzante (ITS): ancora limitata e marginale (vedi modello tedesco);

– scuola secondaria di 1° grado: anello debole del sistema educativo;

– analfabetismo culturale di ritorno[14]: interessa anche i docenti? Certamente. Molti non leggono, non scrivono, non si documentano e la card viene utilizzata in misura marginale per l’acquisto di libri, per abbonamenti a riviste, quotidiani…

Azioni da intraprendere

Un altro libro dei sogni? No, nella misura in cui obiettivi e progetti riusciranno a:

a. innescare un dibattito nazionale sulle condizioni del nostro sistema scolastico, dibattito aperto alla società civile e non riservato ai soli addetti ai lavori;

b. promuovere un’autonomia scolastica finalmente svincolata dal modello verticale Ministero, USR, Dirigenti, in grado invece di dispiegare le sue potenzialità, a livello di buone pratiche, di soluzioni innovative, di aperture sul futuro, sui territori di appartenenza (dimensione orizzontale);

c. contrastare preoccupanti e immanenti derive professionali, che, alimentate da una cultura impiegatizia della funzione educativa, stanno snaturando i paradigmi più identitari del sistema-scuola (solidarietà, accoglienza, inclusione, comunità, appartenenza…). In parallelo serve un nuovo Stato giuridico per i docenti, ma anche per i Dirigenti;

d. depotenziare il fenomeno del fallimento formativo, che certamente chiama in causa disparità sociali di partenza, ma anche l’insostenibilità educativa di una scuola che spesso provoca laceranti “patologie” (de-motivazione, disuguaglianze, esclusione…);

e. generare nuovi profili di giovani, in una società complessa che ha bisogno di “… cittadini portatori, oltre che di contenuti, di creatività, di lavoro di squadra, di capacità di astrazione e di sperimentazione, di senso di orientamento, per poter navigare in mari aperti” (P. Bianchi, cit.). In ogni caso se il sistema-scuola deve costituire un valore aggiunto per il Paese, non è più tollerabile procedere con misure straordinarie. Necessita un ritorno alla “normalità”, intesa come il “prendersi cura” nell’ordinarietà di un servizio pubblico costituzionalmente deputato allo sviluppo, alla democrazia, al bene comune.

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[1] PNRR = Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, in fase di elaborazione. Le Linee Guida sono state approvate dal CIAE (Comitato Interministeriale per gli Affari Europei), nel mese di settembre 2020.

[2] A livello europeo, la denominazione Next Generation EU (l’Europa della prossima generazione) ha sostituito l’altra a sfondo economico Recovery Fund (Fondo di recupero/risanamento), perché orientata sul futuro e sui suoi protagonisti.

[3] Per il testo completo vedi il sito www.politicheeuropee.gov.it/it/comunicazione/notizie/linee-guida-pnrr/.

[4] Nel 2018, ad es., la spesa pubblica per R&S ha raggiunto solo lo 0,5% del PIL, il secondo livello più basso tra i paesi dell’UE (fonte: Servizio Sudi Camera dei Deputati, luglio 2020).

[5] BES: sigla per Benessere Equo e Solidale, un indice sviluppato dall’ISTAT e dal CNEL, per valutare il progresso di un Paese anche dal punto di vista sociale e ambientale, corredato da misure sulla disuguaglianza e sostenibilità.

[6] Formulate a maggio 2020 dalla Commissione Europea e successivamente approvate dal Consiglio Europeo.

[7] Gli altri 18 mld integrano Fondi europei già esistenti.

[8] Bianchi P. (2020), Nello specchio della scuola, Il Mulino, BO, p. 157 e ss. P. Bianchi ha coordinato il Comitato degli esperti del MI per il rilancio della scuola dopo il Covid-19.

[9] Ricordiamo che nel periodo 2008-2012 i tagli alla spesa per l’istruzione sono stati di oltre 8 mld (Il Sole 24 ore).

[10] Sono le competenze quali il problem solving, l’imparare ad imparare, il progettare in team, il saper comunicare.

[11] Vedi dati e analisi in Bianchi P. op. cit. p. 20 e sgg.; p.41 e sgg.

[12] Vedi il documento dell’OCSE del novembre 2020 “Curriculum 2030” che esamina il Curriculum overload (sovraccarico del curricolo) e ipotizza un nuovo “Curriculum Design”, con l’obiettivo di superare i curricoli ridondanti e riprogettarli con un approccio sobrio ed ecosistemico (Rivista online ADI, 21.12.2020).

[13] Ricorrono in numerosi Report italiani ed internazionali: Istat, Invalsi, Eurostat, Ocse, Fondazione Agnelli, Openpolis…

[14] Tullio De Mauro lo definiva analfabetismo funzionale, ovvero incapacità a “leggere” la complessità della realtà sociale.