Scuola7 16 settembre 2019, n. 151

Scuola7

la settimana scolastica

16 settembre 2019, n. 151


In questo numero parliamo di:



Chiedo asilo: luci accese sui nidi (G. Cerini)

Nuovo anno, nuovo ministro: dove va la politica scolastica? (M. Piras)

Decreto legislativo 96/2019: inclusione o solo integrazione? (L. Leoni)

Un anno scolastico in salita (R. Caliennno)


Settimanale di informazione scolastica.
© Tecnodid Editrice - Piazza Carlo III, 42 - 80137 Napoli

Parliamo diChiedo asilo (nido)
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Chiedo asilo: luci accese sui nidi

Giancarlo CERINI

Emergenza prima infanzia

Si sta parlando molto in questi giorni di asili nido, cioè dei servizi educativi che accolgono i bambini prima dei tre anni. Dopo, si sa, interviene la scuola dell’infanzia che ospita oltre il 95% dei bambini in età 3-5 anni (uno dei dati più alti d’Europa). Per i nidi, invece, siamo in forte ritardo, nonostante l’incremento degli ultimi dieci anni: dai 210.541 bambini accolti nel 2008 ai 315.683 bambini accolti nel 2016[1]. L’ultimo dato nazionale è fermo al 23,8% di “copertura” per i potenziali utenti, ma con forti differenze tra le diverse regioni italiane. Si va da oltre il 30-35% in alcune aree del Centro-Nord (come Emilia-Romagna, Toscana, Umbria) a dati decisamente insufficienti (sotto il 10% o poco più) per regioni del Sud (come Campania, Calabria, Sicilia). Anche nel caso dei nidi d’infanzia, dunque, si crea una frattura nel nostro Paese, che ben conosciamo: e forse anche i risultati di apprendimento che si registrano a 14-16-18 anni ne risentono. Così si esprime il Rapporto (gennaio 2018) dell’osservatorio contro la dispersione, che propone un deciso investimento su nidi e scuole dell’infanzia di qualità. Aumenta inoltre la percentuale di bambini italiani a rischio di povertà (32,1%). Indagini accreditate mettono in evidenza che i bambini svantaggiati dal punto vista socio-culturale accumulano un ritardo nelle sviluppo delle competenze cognitive e socio-emozionali già all’età di 4 anni[2].

Il programma “zerosei” in Italia

Recentemente è stato approvato il D.lgs. 65/2017 che propone di sviluppare i servizi educativi (0-3) e le scuole dell’infanzia (3-6) con una comune prospettiva pedagogica 0-6. Questo non significa la “fusione” di nidi e scuole, ma un raccordo del progetto educativo per favorire accoglienza, apprendimento, continuità educativa, nel rispetto delle diverse identità pedagogiche delle due strutture educative. La legge mette a disposizione risorse aggiuntive (oltre 200 milioni annui), ma che non sono sufficienti per “rilanciare” un settore educativo – prima e seconda infanzia – che si stima “valere” 10 miliardi di euro, sommando tutti i costi e gli oneri pubblici e privati. Ci si appassiona ai nuovi oggetti pedagogici del sistema integrato 0-6[3], come i “poli per l’infanzia”, il coordinamento pedagogico-territoriale, le sezioni primavera, il miglioramento degli standard di funzionamento, le linee guida pedagogiche, e su questo sta lavorando l’apposita commissione scientifica per l’infanzia, pur tra alti e bassi dovuti alle turbolenze di tipo politico. La speranza è che una maggiore diffusione di asili nido (e la generalizzazione qualitativa delle scuole dell’infanzia) siano degli obiettivi su cui possono convergere tutte le forze politiche.

Ripartizione geografica Posti per 100 bambini di 0-2 anni (%)
Pubblici Privati Totale
Piemonte 13,4 12,0 24,4
Valle d’Aosta 25,2 14,7 39,9
Liguria 14,2 14,6 28,8
Lombardia 12,9 14,6 27,5
Trentino-Alto Adige 16,1 13,9 30,0
Bolzano 8,8 18,3 27,1
Trento 23,8 9,2 33,1
Veneto 10,2 15,3 25,5
Friuli- Venezia Giulia 11,6 14,7 26,4
Emilia-Romagna 26,1 9,7 35,7
Toscana 17,9 16,8 32,7
Umbria 17,7 19,5 37,2
Marche 16,3 10,1 26,5
Lazio 12,4 16,0 28,3
Abruzzo 11,0 9,2 20,2
Molise 14,0 7,7 21,7
Campania 2,8 3,5 6,4
Puglia 5,0 7,6 12,6
Basilicata 9,4 4,9 14,3
Calabria 2,1 6,7 8,7
Sicilia 6,0 3,9 9,9
Sardegna 11,0 16,9 27,9
Italia 11,6 11,3 22,8

Fonte: ISTAT. Il dato comprende l’offerta di nidi, servizi integrativi, sezioni primavera.

Si tratta di dare una risposta ai diritti dei bambini all’educazione, di sviluppare fin dalla prima età le loro potenzialità, di venire incontro anche alle esigenze di organizzazione famigliare: una efficiente rete di nidi d’infanzia consente certamente anche ai genitori (donne e uomini) di avere opportunità nel mondo del lavoro. Un efficace welfare educativo è in grado di far fronte ai bassissimi tassi di natalità che registriamo in Italia. Certo non bastano nidi e “materne”, occorrono anche un supporto concreto alle famiglie ed una stabilità delle condizioni di lavoro e di vita.

Le Raccomandazioni europee

È la stessa Unione Europea che recentemente ha “raccomandato” ai Paesi membri di fare concreti investimenti verso i servizi educativi per l’infanzia (Raccomandazione del 22 maggio 2019), perché – questa è la tesi della Commissione – solo strutture di alta qualità pedagogica fanno bene all’educazione dei bambini. La Raccomandazione recepisce anche la ricerca sulla qualità dell’educazione e cura da zero a sei anni (ECEC) ed ha messo in evidenza quali sono i fattori di qualità per buoni nidi e buone scuole dell’infanzia, stilando una vera e propria mappa di indicatori.

Tab. 2 – Gli indicatori di qualità del Quadro Europeo Educazione e Cura (ECEC)

Rimandando a pubblicazioni specifiche[4], qui si vogliono sottolineare solo alcuni passaggi che attengono all’idea di un bambino “competente” cui assicurare un ambiente educativo che faciliti l’emergere di tutte le sue potenzialità, secondo un approccio educativo globale (olistico) che non tenga separate le diverse dimensioni del suo sviluppo, da quelle fisiche a quelle emotive, da quelle cognitive a quelle sociali. Mi piace qui ricordare la bella definizione di educatore e docente che emerge dal documento: un adulto “incoraggiante” per ricordare quale deve essere lo stile educativo più efficace; un adulto che sa leggere il mondo del bambino (il suo modo di giocare, di muoversi, di esplorare, di domandare) e sa rispondere con atteggiamenti che sono certamente di ascolto, vicinanza, accoglienza, contenimento emotivo, ma anche di distanziamento (mantenendo però una connessione cognitiva ed affettiva), per aiutare il bambino a realizzare una sempre maggiore autonomia a partire da una base sicura, cioè da una relazione stabile con l’adulto.

L’accesso all’asilo nido non è oggi garantito

Del documento europeo, tuttavia, vogliamo occuparci in questa sede del concetto di “accessibilità”, cioè della possibilità per i bambini di frequentare un buon servizio educativo (ed abbiamo visto che in Italia questa opportunità è diversa da territorio a territorio) e della possibilità per gli adulti di accedere a costi ridotti a servizi di qualità (e sappiamo invece quanto costosi siano soprattutto gli asili nido). Si è sentito risuonare, in più luoghi, lo slogan “nidi gratis per tutti” (ma forse sarebbe meglio dire: a partire dalle fasce sociali con redditi bassissimi). Lo stesso D.lgs. 65/2017 propone di far uscire la frequenza dei nidi dalle forche caudine dei servizi a domanda individuale (principio che richiede la partecipazione degli utenti almeno ad una parte delle spese) per affermare invece un diritto universale all’educazione, ivi compreso nel nido d’infanzia. Qualcuno, però, fa notare che una totale gratuità estesa a tutti farebbe – in un qualche modo – deprezzare il valore di questo bene pubblico. E che i nidi “gratis”, comunque, sarebbero pagati dalla fiscalità generale, cioè da tutti noi. Come stanno le cose? Quanto costa il nido e quante risorse sarebbero necessarie per renderlo gratuito (o quasi)?

Quanto costa l’asilo nido?

Non è facile entrare nel merito di queste cifre, perché i regolamenti sono diversi da comune a comune e per i nidi c’è una forte presenza del settore privato: il rapporto è 50,6 a 49,4 a favore del pubblico (in genere comunale). Abbiamo poi anche da considerare, come offerta per i bambini al di sotto dei tre anni le sezioni primavera e gli anticipi (spesso l’anticipo viene “spinto” dai minori costi rispetto alla frequenza del nido, ma anche perché di fatto in certe realtà non si trovano servizi educativi ad hoc). Comunque, in base, a calcoli fatti dal Senato della Repubblica (Ufficio Valutazione Impatto)[5] un bambino che frequenta il nido costa all’incirca 7.962 euro all’anno. Non spaventiamoci, anche un allievo della scuola primaria o secondaria ha un costo che si aggira attorno ai 7.000 euro annui. Lo stesso Ufficio stima che mediamente il contributo dei genitori oscilli attorno al 20% del costo (noi riteniamo più verso il 25%, stante la previsione della legge “zerosei” di non oltrepassare comunque la soglia del 30%). Un calcolo approssimato consente di stimare in circa 2.000 euro all’anno il contributo che lo Stato dovrebbe versare per ogni bambino, per abbattere il contributo dei genitori. È una stima al ribasso, perché le rette dei nidi sono molto oscillanti, da 150 a 500 euro mensili, spesso in relazione alle fasce di reddito.

Nidi gratis per tutti?

Dunque lo slogan “nido gratis” per tutti (intendiamoci: per tutti coloro che ne usufruiscono, perché il 75% dei bambini non ne usufruisce) ha un costo annuo stimabile pari a 181.000 bambini (quelli che frequentano i nidi pubblici) per 2.000 euro ciascuno, cioè circa 360 milioni. Se poi si volesse estendere un contributo analogo anche per i bambini frequentanti i nidi privati (è evidente che ci sono problemi giuridici e politici enormi) occorre aggiungere altri 340 milioni (per coprire i 176.000 bambini frequentanti il privato). È una cifra ingente, pari ad oltre 700 milioni, se paragonata al fondo di dotazione della legge zerosei (che è di 239 milioni per il 2019 e similmente per quelli successivi). Intanto, però si può iniziare di qui: già oggi una parte dei fondi assegnati dallo Stato ai Comuni per lo “zerosei” (oltre ai contributi regionali per i Comuni) è dirottato verso l’abbattimento delle rette per i genitori. In alcune regioni (come la Lombardia, si aggiungono anche Fondi europei).

Ampliare la rete delle strutture educative

Bene. Ma resta il problema che abbiamo posto all’inizio della nostra riflessione: come aumentare il numero dei posti per i bambini al di sotto dei tre anni? Come ampliare la rete attuale dei nidi (che sono circa 10.000) e dei cosiddetti servizi integrativi (che sono circa 2.000)?

Tipologie Statali Comunali/Pubbliche Private Totale
Asili nido === 4.116 6.443 10.559
Servizi integrativi === 478 2.073 2.551
Scuole dell’infanzia 13.424 1.954 8.137 23.515
Totale 13.424 6.548 16.653 36.625

Fonte: Istituto degli Innocenti, Firenze, 2017 (op.cit.).

La carenza di strutture educative per accogliere bambini al di sotto dei tre anni è il vero nodo italiano. Occorre guardare lontano, all’Europa del nord, mettersi di buona lena ad ampliare il servizio educativo. Certamente occorre costruire nuovi nidi là dove non ci sono (e non sarà facile: la legge istituiva dei nidi è del lontano 1971). Si può stimare che per costruire un nuovo nido, che di norma accoglie 60 bambini dai 3 mesi ai 3 anni, occorrano all’incirca 2,5 milioni di euro. Un programma ambizioso di 1.000 nuovi nidi (era lo slogan di Renzi e in parte di Salvini) richiederebbe un fondo di 2,5 miliardi (oltre ai successivi costi di gestione, già menzionati). E non basterà certo mettere una tassa sulle merendine, perché in gioco è una riflessione molto più profonda sull’equità fiscale nel nostro paese e sul ruolo della tassazione pubblica (che non può sempre essere equiparata ad una rapina).

Sarà anche importante verificare come utilizzare il surplus di risorse che si potrebbe determinare “approfittando” del calo demografico di qui al 2018. Secondo le proiezioni più attendibili avremo, per la sola scuola dell’infanzia, un -14% al Nord, un -14% al Centro e un -17% al Sud.[6]

Studiare soluzioni innovative

Cambia anche la domanda educativa dei genitori. Non è detto che il nido classico (un triennio dai 3 mesi ai 3 anni) sia la soluzione più adeguata. Sarebbe anche utile saperne di più sulla scarsa propensione delle famiglie del Sud a non reclamare servizi educativi per i più piccoli. Accanto ai nidi diventa utile sperimentare anche soluzioni più flessibili, come ad esempio offrire sezioni educative ad hoc per i bambini dai 24 mesi ai 36 mesi, aggregate alle scuole dell’infanzia (le cosiddette sezioni “primavera”, di cui la legge 0-6 propone la stabilizzazione e il potenziamento). In alcune realtà il tema si intreccia con il “polo infanzia”[7], immaginando un percorso ad esempio da 2 a 6 anni, in cui i “piccoli” possono essere accolti da un educatore (nido) e da un docente (infanzia) oltre che da un assistente: occorrono almeno tre figure per un gruppo di 20 bambini. E il docente potrebbe poi “scorrere” e accompagnare il bambino nella scuola dell’infanzia. Sappiamo anche che il calo demografico si farà sentire presto nella scuola dell’infanzia e si potrebbe chiedere ai docenti disponibili di impegnarsi in questi nuovi servizi sperimentali. Occorre uscire da certe rigidità, pensando anche ad una formazione iniziale ed in servizio con molti elementi comuni (sia al nido che all’infanzia occorre ormai la Laurea) e salvaguardando la qualità del progetto educativo, all’insegna dell’intreccio tra cura ed educazione, tra gioco e apprendimento, tra attenzione (al bambino) e intenzione (progetto dell’adulto), tra curricolo esplicito e curricolo implicito.

Dunque la domanda vera non potrà essere solo: quanto costano questi servizi! Ma, qual è l’ambiente educativo di qualità che può far crescere i nostri bambini prendendosi cura del loro benessere e del loro apprendimento nel migliore dei modi.

Giancarlo CERINI

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[1] L’Istituto degli Innocenti di Firenze (2017) stima che il 21,5% dei bambini in età 0-3 anni frequenti un nido, il 2,1% servizi integrativi (per una copertura totale del 23,6%), mentre il 5,2% trovi accoglienza come “anticipatario” nella scuola dell’infanzia. La frequenza di una scuola dell’infanzia avviene al compimento del 3° anno di età entro il 31 dicembre dell’anno di riferimento, con la possibilità di ammissione per chi compie i 3 anni entro il mese di aprile dell’anno successivo (i c.d. anticipatari). Istituto degli Innocenti, Monitoraggio del Piano di sviluppo dei servizi socio-educativi, per la prima infanzia, Firenze, 2016 (dai al 31.12.2016). https://www.minori.it/sites/default/files/allegati/Rapporto_servizi_educativi_al_31_12_16.pdf

[2] Save The Children, Il miglior inizio. Disuguaglianze e opportunità nei primi anni di vita, Save The Children Italia Onlus, settembre 2019.

[3] G. Cerini, C. Mion, G. Zunino, Scuola dell’infanzia e prospettiva zerosei, Homeless Book, Faenza, 2019.

[4] A. Lazzari, Un quadro europeo per la qualità dei servizi educativi e di cura per l’infanzia, ZeroseiUp, Bergamo, 2016.

[5] Senato della Repubblica, Ufficio Valutazione Impatto, Chiedo asilo. Perché in Italia mancano i nidi (e cosa si sta facendo per recuperare il ritardo), Luglio 2018.

[6] Fondazione Agnelli, Scuola. Orizzonte 2018. Evoluzione della popolazione scolastica in Italia e implicazioni per le politiche, FGA, aprile 2018.

[7] G.Cerini, Sistema integrato zerosei: AAA polo infanzia cercasi, in Scuola7.it, n. 140, 10 giugno 2019. (http://www.scuola7.it/2019/140/?page=2).

Nuovo anno, nuovo ministro: dove va la politica scolastica?

Mauro PIRAS

Da Bussetti a Fioramonti: continuità/discontinuità

Il nuovo anno scolastico inizia con un nuovo ministro, Lorenzo Fioramonti, diverso da quello che non solo ha chiuso il precedente, ma ha firmato gli atti del MIUR fino a pochi giorni fa. È un inedito per la storia politica italiana. Cerchiamo di capire dove ci porterà questa svolta repentina.

Il programma in 29 punti servito da base per l’accordo tra M5S e PD non contiene molto. La scuola è inserita curiosamente nel punto 22 relativo ai “beni comuni” (acqua, sanità ecc.). C’è un piccolo elenco di obiettivi: ridurre le classi affollate, investire nella professionalità docente e nell’edilizia scolastica, sostenere il diritto allo studio, contrastare la dispersione scolastica e il bullismo. Poco e vago.

Nel discorso tenuto da Conte alla Camera per il voto di fiducia c’è qualcosa di più. La politica scolastica è introdotta a partire dalla politica del lavoro. Le cause dei bassi livelli di occupazione vengono individuate in “scarsa formazione, carente dotazione di conoscenze e di competenze, difficoltà di conciliare vita familiare e vita lavorativa”. Viene quindi proposto di azzerare il costo delle rette per la frequenza dei nidi e, allo stesso tempo, ampliare l’offerta dei posti disponibili, soprattutto al Sud.

Ci sono poi altri obbiettivi: migliorare la didattica e contrastare la dispersione scolastica; valorizzare economicamente il lavoro docente; assorbire il precariato; rafforzare il diritto allo studio, anche in vista di un innalzamento dell’obbligo scolastico; aumentare la partecipazione alla formazione universitaria.

Qualche commento.

I punti salienti del programma di Governo in materia scolastica

L’avvio sul problema dei nidi è ottimo: è il primo nodo da affrontare, le radici dell’insuccesso scolastico e della dispersione si trovano nella prima formazione. Questa politica di rafforzamento dei nidi, confermata dal ministro dell’economia Gualtieri in una recente intervista, si deve ricollegare agli strumenti già esistenti, in particolare al D.lgs. 65/2017 che ha creato il sistema integrato zero-sei anni, prevedendo anche dei finanziamenti, che vanno aumentati.

Il riferimento alla didattica e alla lotta alla dispersione scolastica è del tutto generico. Scontato anche il richiamo all’adeguamento delle retribuzioni dei docenti al livello europeo.

Bene invece, pur nella sua brevità, la parte sul precariato dei docenti: le soluzioni proposte sono infatti concorsi ordinari e straordinari, senza cadere nelle “sanatorie”, bensì valorizzando il merito. È però auspicabile rivedere la formazione iniziale, che Bussetti ha smantellato eliminando il periodo di specializzazione e tirocinio previsti dal D.lgs. 59/2017. Bisogna ritornare invece al principio che la formazione iniziale dei docenti non può limitarsi alla sola conoscenza della propria disciplina di insegnamento.

Bene l’insistenza sul diritto allo studio. Quanto all’innalzamento dell’obbligo scolastico, non è forse la cosa più urgente, dal momento che oggi la dispersione colpisce soprattutto nel primo biennio delle superiori, cioè nel periodo dell’obbligo. La prima cosa è rendere efficace l’obbligo in vigore.

Infine, la parte sull’istruzione terziaria è deludente. Certo, è importante aumentare il tasso di laureati, ma il discorso si limita solo all’Università, mentre sappiamo che la nostra società ha un gran bisogno di rafforzare l’istruzione tecnica superiore, che sta dando ottimi risultati ma è ancora enormemente sottodimensionata.

Le prime dichiarazioni del nuovo Ministro

Abbiamo poi le (numerose) dichiarazioni del nuovo ministro, e un suo primo atto concreto.

In primo luogo, le risorse economiche: Fioramonti chiede più soldi, due miliardi per la scuola e uno per l’università, e propone anche il modo di trovarli, con “microtasse di scopo”, che, in prospettiva ambientalista e salutista, colpiscano spese “dannose” (voli aerei, bevande zuccherate, merendine ecc.). È stata fatta molta ironia su quest’idea, ma è sensata, va studiata, tenendo conto però degli effetti sui consumi in un periodo di bassa crescita.

Poi ci sono le risorse umane. Fioramonti ha assicurato che intende sbloccare i concorsi previsti dal decreto cosiddetto “salvaprecari”, incagliatosi nella crisi di governo, ma con qualche modifica, che renda più selettivo il concorso straordinario per i precari. È una buona notizia, se si va effettivamente nel senso di evitare una ennesima sanatoria. Bisogna fare in fretta, siamo già in grave ritardo.

Si parla anche di aumentare gli stipendi dei docenti, in vista del nuovo rinnovo contrattuale. Giusto, ma teniamo conto che il grave problema dei docenti italiani non è solo il livello generale delle retribuzioni, ma il fatto che queste non salgono significativamente nel tempo, perché non c’è una vera carriera dei docenti. Infine, Fioramonti ha affermato che l’autonomia differenziata, se si farà, non dovrà toccare il ruolo e le retribuzioni dei docenti, che dovranno restare nazionali.

L’effetto d’alone del modello finlandese

Passiamo all’offerta didattica. In primo luogo, il ministro insiste sulla lotta contro le cosiddette “classi pollaio”, proponendo di portare i massimi per la formazione delle classi a 22 alunni; se questo non si riesce a fare per tutti i gradi di scuola, intende farlo almeno per la prima classe delle superiori, in cui si concentra il massimo di dispersione e di bocciature. L’idea in linea di principio è buona, ma su questo tema bisogna fare attenzione alle facili parole d’ordine. Bisogna tenere conto del fatto che la distribuzione degli alunni nelle classi varia molto a seconda dei gradi e ordini di scuola, e delle regioni.

Sul piano più strettamente didattico, Fioramonti si è lanciato con proposte avanzate. Ha criticato il carattere troppo competitivo della scuola italiana (forse intende la “corsa al voto”); propone una scuola dove ci sia più condivisione e cooperazione tra gli studenti (fattori che in effetti spesso mancano). E una didattica nuova, ispirata, dice, al “modello finlandese”: più trasversale, fondata sulle nuove tecnologie, su linguaggi più semplici e accattivanti e riducendo l’orario settimanale delle lezioni. Anche qui vanno evitate le parole d’ordine.

L’innovazione nella didattica è un terreno scivoloso, su cui bisogna muoversi con prudenza, se non si vuole improvvisare, e soprattutto se si vuole evitare di calare dall’alto sui docenti qualcosa che questi non sostengono realmente. Fioramonti ha detto di avere già avviato dei tavoli di discussione sull’innovazione didattica, si spera che vengano condotti con i tempi adeguati e coinvolgendo i soggetti competenti. Quanto al modello finlandese: bisogna andarci piano, ogni sistema scolastico è appunto un sistema, difficilmente singole parti si possono estrarre a caso; in particolare, la Finlandia, come tanti paesi europei, ha un primo ciclo unitario fino ai 16 anni, e questo cambia molto tutto il resto.

Riforme di ordinamento: la cautela è d’obbligo

La proposta di riduzione dell’orario è problematica, in un contesto socio-culturale molto diverso da quello finlandese: attualmente gli studenti italiani della secondaria hanno bisogno di essere più seguiti a scuola e di fare meno compiti a casa, non di fare meno ore a scuola per poi essere rimandati al loro contesto familiare per tutto il resto della giornata. Il problema non è diminuire o aumentare le ore, ma distribuirle in modo da rendere meno necessario lo studio a casa, che accentua le diseguaglianze socio-economiche.

Sul piano degli ordinamenti, Fioramonti propone di non toccare il nuovo esame di maturità per i prossimi cinque anni; in linea di massima va bene, ma dobbiamo tutti interrogarci, senza modificare le norme in vigore, sulla conduzione del colloquio del nuovo esame, che ha mostrato molte criticità e forse non è stata del tutto coerente con lo spirito della norma.

Ha affermato anche di voler abolire la legge che impone i controlli biometrici (impronte digitali) per i dirigenti scolastici e il personale ATA, una intenzione lodevole e ampiamente apprezzata dal mondo della scuola.

La prima decisione: educazione civica a tempo debito

Infine, il primo e, per ora, unico atto concreto del nuovo ministro: recependo il parere negativo del CSPI, ha annullato il decreto che introduceva la nuova educazione civica fin da questo anno scolastico, come sperimentazione nazionale. La nuova legge sull’educazione civica, dunque, entrerà in vigore nel 2020-21, permettendo in questo anno intermedio alla scuola italiana di prepararsi. Una decisione saggia, dal momento che la scuola adesso ha bisogno soprattutto di non correre, di applicare con attenzione e con calma le riforme, senza nuove inutili accelerazioni.

Mauro PIRAS

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Decreto legislativo 96/2019: inclusione o solo integrazione?

Loredana LEONI

Quali novità per i disabili a scuola?

Il 28 agosto 2019 è stato pubblicato in Gazzetta Ufficiale il Decreto Legislativo n. 96 che contiene "Disposizioni integrative e correttive" al decreto legislativo n. 66/2017, come reso possibile, entro due anni dalla sua emanazione, dalla Legge 107/2015. L'entrata in vigore del decreto è prevista per il 12 settembre 2019, ma in realtà sono previsti diversi decreti attuativi che di fatto rinviano nuovamente l'applicazione delle norme più significative.

A una prima lettura gli interventi di modifica sembrano molti, ma un'analisi più attenta e comparata con il precedente decreto 66/2017 evidenzia che quelli incisivi risultano essere piuttosto pochi. Intanto resta inalterato l'articolo 1, ovvero che il principio di inclusione riguarda tutti e si persegue intervenendo soprattutto sul contesto e sulle potenzialità di ognuno. I successivi articoli 2, 3 contengono alcune precisazioni lessicali tra cui un'importante sottolineatura laddove si sostituisce "disabilità certificata" con " accertata condizione di disabilità ai fini dell'inclusione scolastica", specificazione che si coglie meglio se letta in combinato disposto con quanto previsto nelle modifiche all'articolo 5 relativo alle modalità di accertamento e certificazione. L'articolo 3 interviene anche su alcuni commi inserendo il ruolo dei CCNL nella definizione delle competenze dei soggetti che a diverso titolo sono coinvolti nel progetto inclusivo. Entro 120 giorni dovranno essere definite in un Accordo in Conferenza Unificata le modalità attuative degli interventi e dei servizi relativi alle competenze degli Enti Territoriali in relazione all'assistenza educativa, ai trasporti e all'adeguamento degli spazi.

Dalla certificazione al profilo di funzionamento

L'articolo 4 relativo alla valutazione della qualità dell'inclusione nella scuola resta invariato, mentre l'articolo 4 del nuovo decreto apporta cambiamenti all'articolo 5 "Commissioni mediche" che si occupa anche di ridisegnare i passaggi che portano alla certificazione. Se gli obiettivi del decreto 66/2017 erano stati quelli di rendere meno burocratico e più attento alla peculiarità dei minori il percorso certificativo, modificando ad esempio la composizione della commissione medica, gli interventi sul processo previsti dal nuovo decreto 96/2019 potrebbero essere utili per perseguire meglio quei risultati. Per chiedere l'accertamento all'INPS è necessario un certificato medico diagnostico-funzionale a cura dell'ASL; contestualmente la famiglia può richiedere anche l'accertamento della condizione di disabilità ai fini dell'inclusione scolastica, passaggio propedeutico alla redazione del Profilo di funzionamento elaborato sulla base dell'approccio previsto da modello bio-psico-sociale della Classificazione internazionale del funzionamento, della disabilità e della salute (ICF). Il Profilo di funzionamento, come già nel decreto 66/2017, è elaborato dall'Unità Multidisciplinare ai fini della definizione del PEI e del Progetto individuale. L'Unità Multidisciplinare è resa più flessibile in quanto può contare su professionalità diverse e questo forse potrebbe renderne più fattibile la realizzazione. Nella nuova versione si chiarisce che dell'Unità Multidisciplinare fa parte il dirigente scolastico o un docente di sostegno della scuola frequentata dal/la bambino/a, probabilmente con l'obiettivo di attribuire responsabilità più dirette.

Sono 180 i giorni per il decreto che conterrà le Linee Guida attuative su tutti questi passaggi fondamentali e che continuano a essere i nodi nevralgici per una vera attuazione della norma.

L'articolo che tratta del Piano Individuale, a cura dell'Ente Locale, esplicita l'intesa con ASL e sostituisce la collaborazione con la partecipazione della scuola.

La richiesta di personale di sostegno

Altri interventi minimi sono nell'articolo che tratta del Piano di Inclusione: aggiunge le ore di utilizzo delle misure di sostegno sulla base dei singoli PEI, considerando il principio di accomodamento ragionevole. Questo chiarimento potrebbe risolvere definitivamente il dubbio che ha portato molte scuole ad elaborare anche il Piano Annuale per l'Inclusione, che non poteva essere abrogato dal decreto 66/2017 in quanto era un'indicazione contenuta in una circolare ministeriale.

Sicuramente gli interventi più sostanziali, ma forse anche più contraddittori, sono quelli relativi al (PEI articolo 7 del decreto 66/2017 modificato dall'articolo 6 del decreto 96/2019), con la previsione delle ore di sostegno. È comprensibile che le famiglie abbiano come prima preoccupazione il fatto che a garantire il benessere del/la proprio/a figlio/a a scuola ci sia qualcuno che se ne occupa e che questo sia anche definito in termini di "copertura". Ma ciò significa che non ci si fida della reale possibilità di cambiare strada e di fare davvero inclusione e, nei fatti, si continua a fare integrazione. Ciò è ancora più evidente laddove si afferma (articolo 10 come modificato dall'articolo 9) che il dirigente scolastico richiede le ore di sostegno come risultano dai singoli PEI. Se il riferimento è davvero l'ICF è evidente che non possono essere solo le ore di sostegno "didattico" (l'aggettivo è fondamentale) la risorsa da considerare per un Piano di inclusione che metta a frutto tutte le risorse presenti nella scuola.

Anche per il PEI che entra in vigore dal 1 settembre 2019 (ma se la legge è in vigore dal 12 settembre 2019?) è previsto un decreto entro 60 giorni per "le modalità di assegnazione delle misure di sostegno di cui al presente articolo e del modello di PEI, da adottare da parte delle istituzioni scolastiche". La proposta di modelli è un modo che Il Miur utilizza per dare indicazioni che spesso però si trasforma in un adempimento per le scuole che blocca la ricerca e la riflessione sul senso delle proposte.

Gruppi territoriali e centri di supporto

Non è chiaro peraltro a quali modalità di assegnazione delle misure di sostegno si faccia riferimento: le ore da inserire nel PEI? l'assegnazione dell'organico di sostegno? Non pare questo il senso in quanto nell'articolo 8 del decreto 96/2019, che modifica l'articolo 9 del decreto 66/2017, si dà il compito al GIT (Gruppo per l'Inclusione Territoriale) di "confermare" la richiesta del dirigente scolastico. GIT che diviene provinciale e assume una funzione piuttosto notarile e quindi sostanzialmente inutile. Infatti, cambia il ruolo di questo Gruppo di lavoro, a partire dalla nuova dimensione territoriale (avere come riferimento le scuole della città metropolitana di Milano, di Roma, di Napoli, non è certo la stessa cosa che della provincia di Lecco, di Chieti o di Ravenna), non volendo utilizzare l'idea di una governance territoriale già disegnata (anche se non sempre bene dagli USR)[1]. Nel GIT disegnato dal decreto 66/17 i docenti che ne avrebbero fatto parte a tempo pieno o parziale avrebbero potuto lavorare anche a fianco delle scuole per la promozione della progettualità sull'inclusione, cosa prevista anche ora ma con l'assegnazione di docenti che parteciperanno a una selezione. Ancora aspetti non chiari perché ci vorrà anche in questo caso un decreto entro 60 giorni. Si norma anche la presenza sui territori (con un altro decreto) dei CTS per attività che in parte si sovrappongono con quelle che potrebbe svolgere il GIT, che avrebbe professionalità selezionate, almeno nelle intenzioni, mentre per i CTS si chiarisce che non devono esserci nuovi e maggiori oneri. Si è persa l'occasione per fare chiarezza ed evitare ciò che il decreto 66/2017 ha di fatto complicato, cioè la presenza di troppi centri di intervento[2].

La progettazione educativa

Una certa involuzione verso un'idea più individualistica delle scelte pare confermata da come viene modificato l'approccio alle funzioni del Consiglio di classe/team dei docenti contitolari in termini di responsabilità nelle decisioni e nelle realizzazioni del PEI. "Al fine della definizione dei PEI e della verifica del processo di inclusione, compresa la proposta di quantificazione di ore di sostegno e delle altre misure di sostegno, tenuto conto del profilo di funzionamento, presso ogni Istituzione scolastica sono costituiti i Gruppi di lavoro operativo per l'inclusione dei singoli alunni con accertata condizione di disabilità ai fini dell'inclusione scolastica." (comma 10 aggiunto all'articolo 9). Resta la partecipazione dei genitori, di figure professionali, il supporto dell'Unità Multidisciplinare. Di fatto non cambia nulla rispetto alla situazione attuale.

La formazione del personale

Nessun intervento sulla formazione in servizio, mentre un po' di confusione sulla formazione iniziale dei docenti (della scuola dell'Infanzia e Primaria, in quanto per la scuola secondaria di primo e secondo grado vi erano specifici interventi nel decreto 59/2017 che è stato di fatto bloccato) che potrebbe essere modificata con un decreto entro 180 giorni.

Nell'art. 14 al comma 3 sulla continuità dei supplenti introduce il vincolo della specializzazione, spesso non sufficienti, e fa riferimento all'articolo 12 del decreto stesso, quindi quanto previsto sarà possibile solo alla scuola infanzia e primaria? Restando in attesa per l'attuazione del decreto di modifica del Regolamento sulle supplenze n. 131/2007.[3]

Poco chiaro l'intervento sull'istruzione domiciliare che, sulla base di un decreto da formulare entro 120 giorni, dovrebbe definire le modalità del servizio dei docenti di sostegno impegnati in questa attività, senza nuovi oneri e, forse è sfuggito, senza un richiamo agli aspetti contrattuali.

Sono previste misure di accompagnamento per le scuole[4] con la previsione di azioni di formazione e l'attuazione di progetti e iniziative per il supporto alle istituzioni scolastiche, proposte da un Comitato costituito al MIUR. Non sono previste risorse. Questo delle risorse è un leitmotiv che accompagna tutte le modifiche apportate, con l'esplicitazione dell'impossibilità di intervenire sull'organico oltre a quanto attribuito a livello regionale[5].

Un’occasione persa?

Siamo in presenza di un decreto che poteva davvero affrontare meglio alcune delle questioni aperte e che anche il precedente decreto 66/2017 non era riuscito a risolvere in modo da andare oltre quella vecchia idea che siano le ore di sostegno a consentire di fatto l'inclusione.

Ci sono nove decreti attuativi, con tempi in qualche caso poco coerenti nella successione temporale.

E poi c'è un nuovo Ministro.

Loredana LEONI

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[1] Gli ambiti territoriali sono stati superati dal CCNI 2018/2019 per quanto riguarda la titolarità dei docenti e anche nel DDL Granato (che non ha terminato il suo iter parlamentare) l'intervento è in relazione alla chiamata diretta e agli incarichi e ai trasferimenti dei docenti, non pare intervenga su tutti gli altri aspetti relativi agli ambiti ovvero quelli che intendevano incentivare la collaborazione tra le scuole, la progettualità nelle reti, ecc.

[2] Erano stati introdotti anche i poli per l'inclusione, che ora non dovrebbero esserci più, ma che sono ancora chiamati in causa per varie attribuzioni di risorse ministeriali.

[3] Bozza di decreto restituita con parere interlocutorio dal CSPI nel 2017 e non più modificato dal Ministero.

[4] Ma sono anche gli altri soggetti coinvolti in questo processo (Asl ed Enti Locali soprattutto) che dovrebbero essere informati e formati

[5] Come conciliare questo vincolo con l'introduzione della previsione delle ore di sostegno nel PEI? .

Un anno scolastico in salita

Roberto CALIENNO

Mancano i docenti e il personale ATA

In molte regioni d’Italia le lezioni sono già cominciate da alcuni giorni, in questi giorni avvieranno l’anno scolastico tutte le altre. Ove più, ove meno, l’avvio è caratterizzato da penuria di personale docente e ATA con ripercussioni gravissime sulla qualità del servizio. Quest’anno è più corretto parlare di una vera e propria emergenza che però poteva e doveva essere evitata. Si tratta di un’emergenza frutto di ritardi non sempre giustificabili. Il MIUR ha autorizzato le immissioni in ruolo solo il giorno 1 agosto 2019, ovviamente ciò ha comportato che gli Uffici Scolastici Regionali hanno potuto effettuare le complesse operazioni di nomina in ruolo a partire dal 10 agosto con tutte le complicazioni del caso: basti pensare che per alcune procedure concorsuali che dovevano concludersi nell’agosto del 2018 non è ancora stata pubblicata la graduatoria di merito.

Servono 155.000 supplenti annuali

Le operazioni di immissione in ruolo si sono concluse negli ultimissimi giorni del mese di agosto con la solita farraginosità della procedura. L’amministrazione, a livello regionale, si è occupata del: riparto dei posti per provincia; riparto del contingente tra graduatoria di merito (GM) e graduatoria ad esaurimento (GAE); eventuali travasi tra GM e GAE in caso di graduatorie prive di aspiranti (fenomeno molto diffuso nell’intero territorio nazionale con picchi esagerati in alcune regioni del nord Italia); eventuali travasi tra classi di concorso diverse; assegnazione della provincia agli aspiranti; ulteriori convocazioni per scorrimenti di graduatoria e per rinunce di aspiranti. Gli uffici periferici si sono poi occupati dell’assegnazione del personale alle scuole. Il risultato finale è sconcertante ed è brillantemente sintetizzato in un dossier pubblicato dalla Cisl Scuola il 12 settembre u.s. Ebbene, per i motivi elencati a fronte di 53.627 assunzioni in ruolo autorizzate, solo 22.000 circa sono state effettivamente portate a compimento. Ne consegue (fonte Cisl Scuola) che il numero dei supplenti nominati per l’intero anno scolastico salirà a 155mila. Un vero esercito di docenti che si ingrandisce di anno in anno e che, nell’ultimo decennio non è mai sceso sotto le 100mila unità (a.s. 2015/16).

A questi supplenti si aggiungeranno anche quelli nominati per brevi periodi o per effetto di successive autorizzazioni di posti in deroga di sostegno il cui numero, quest’anno, dovrebbe avvicinarsi a 70mila.

Le operazioni a livello di scuola

Il ritardo nell’attribuzione dei ruoli ha poi prodotto effetti a catena anche sulle assegnazioni provvisorie ed utilizzazioni che, pubblicate come norma prevede entro il 31 agosto, sono state e saranno - probabilmente fino al 20 settembre - oggetto di modifiche ed integrazioni. Ciò determina, nelle Province le cui Graduatorie ad Esaurimento presentano ancora aspiranti, ulteriori ritardi nell’attribuzione degli incarichi annuali da GAE. Ma, come già evidenziato, in tanti casi le GAE sono esaurite ed allora per le nomine dei supplenti occorre ricorrere alle Graduatorie di Istituto.

Non è semplice l’operazione per i Dirigenti Scolastici, specie per i neo immessi alle prese con gli adempimenti iniziali e per coloro i quali svolgono anche un ruolo di reggente. Non è semplice perché ad essere sguarniti sono anche gli uffici di segreteria: si registrano svariati casi di scuole pive di DSGA titolare e prive di assistenti amministrativi perché ancora non nominati.

Per venire incontro alle oggettive difficoltà delle singole scuole nelle nomine da graduatoria di istituto, alcune province stanno sperimentando la convocazione degli aspiranti (sia personale docente che ATA) da graduatoria di istituto in una scuola polo attraverso lo scorrimento delle graduatorie incrociate delle singole scuole. Sicuramente in questo modo è possibile garantire uniformità di comportamenti e tempi brevi in tutte le scuole della provincia.

La problematica delle MAD (domande di messa a disposizione)

A rendere lo scenario più articolato e complesso contribuiscono le cosiddette MAD: ovvero le domande di messa a disposizione. Le istanze degli aspiranti attraverso le MAD sono legittimate dal MIUR: la circolare di inizio anno per le supplenze fa chiari ed espliciti riferimenti alla MAD. Si tratta di un’istanza informale presentata da un aspirante con l’obiettivo di ottenere un incarico a tempo determinato. Può essere presentata da chi è in possesso di una laurea magistrale o vecchio ordinamento, da coloro i quali hanno un titolo di studio che consente l’accesso alle classi di concorso degli insegnanti tecnico-pratici (ITP) e dai diplomati magistrali. Requisito necessario è il titolo di accesso per la classe di concorso per la quale si intende concorrere. Il ricorso alle MAD è maggiormente diffuso nelle regioni del Nord, in cui già agli inizi di settembre le graduatorie sono esaurite e si ha l'urgenza di avere i docenti in cattedra nel minor tempo possibile. È evidente la necessità di definire criteri e modalità per l’individuazione dei supplenti attraverso la messa a disposizione così come avviene per tutte le altre graduatorie. Tuttavia, ad oggi il MIUR non ha regolamentato le MAD; la circolare per le supplenze ne parla solo in riferimento al sostegno chiarendo che, eventuali istanze di MAD di aspiranti in possesso del titolo di sostegno devono essere accolte prima che si proceda all’attribuzione di incarichi di supplenze di personale non abilitato privo del titolo di sostegno stesso. Una regolamentazione, almeno per gli aspetti generali, potrebbe consentire di evitare l’elaborazione di modelli e procedure operative di reclutamento che rispondono esclusivamente alla vision di un territorio o addirittura di una singola istituzione scolastica.

Precariato & Concorsi: le priorità per dare serenità alla scuola

Il nuovo anno scolastico parte quindi in salita; il reclutamento del personale docente, ma anche del personale ATA, deve essere una priorità. Occorre indire nuove procedure concorsuali ordinarie per i tanti aspiranti in possesso di idoneo titolo di studio, ma, al tempo stesso, è indispensabile arginare il fenomeno del precariato nella scuola. Si può trovare una soluzione solo attivando parallelamente procedure di reclutamento miranti alla stabilizzazione qualificata di tutto quel personale precario che da troppi anni assicura con serietà e professionalità il regolare svolgimento dell’anno scolastico.

Roberto CALIENNO

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Coordinamento redazionale a cura di Giancarlo Cerini

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Autorizzazione Tribunale di Napoli n. 65 del 20/12/2016

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