Da dove partire
L’autonomia scolastica, originata dalla legge 59/1997 e dal DPR 275/1999, si è via via arricchita di strumenti operativi che hanno aperto processi e decisioni didattiche e organizzative ad una mentalità attenta al risultato e agli impatti sociali, culturali ed economici che l’azione delle scuole pone in essere.
Con il DPR 80/2013, il cosiddetto “Regolamento sul sistema nazionale di valutazione”, si è introdotta una vera e propria svolta nella vita degli Istituti scolastici, in quanto per la prima volta sono stati costretti ad uscire dalla condizione di autoreferenzialità e a mettersi in gioco attraverso una serie di azioni valutative che hanno l’intento di produrre “miglioramento della qualità dell’offerta formativa e degli apprendimenti”. Il conseguimento di questi obiettivi strategici è il frutto di un procedimento di valutazione il cui design è chiaro e scandito dal decreto citato. Esso si compone di quattro segmenti posti in ordine temporale sequenziale:
1. La autovalutazione del singolo istituto, il cui output, il Rapporto di autovalutazione (RAV), ha una forte valenza comunicativa;
2. La valutazione di nuclei esterni che visitano gli Istituti e ne verificano l’efficacia e l’efficienza;
3. Le azioni di miglioramento da progettare a seguito della autovalutazione e della valutazione dei nuclei esterni: è il Piano di miglioramento (PDM), un documento in cui la scuola indica obiettivi, azioni e concreti traguardi di miglioramento;
4. La rendicontazione sociale.
Dall’autovalutazione alla rendicontazione sociale
Il percorso di valutazione raffigurato sfocia, coerentemente e naturalmente, nell’atto finale che è rappresentato dalla rendicontazione sociale, in cui siano comunicati agli stakeholder e a tutta la comunità di riferimento, nella doppia prospettiva consuntiva e programmatica, le strategie adottate, le attività messe in atto, i risultati conseguiti e l’impatto sociale determinato, nella dimensione identitaria dell’Istituzione, sociale ed economica. Questo documento è altra cosa da una ordinaria operazione di accountability amministrativo-contabile, che assolve al compito di rappresentare valori finanziari e procedurali parametrati su standard oggettivi, imposti da organismi centrali dello Stato, poco leggibili e ancor meno trasmissibili a stakeholder non necessariamente attrezzati alla loro decodifica, finalizzata peraltro a garantire controllo e comparabilità.
Conoscere per migliorare
La rendicontazione sociale recupera una dimensione di condivisione, il cui scopo è quello di trasmettere a tutti gli stakeholder una raffigurazione della performance dell’Istituzione scolastica, consentendo la creazione di un processo reciproco di dialettica sociale, di rapporti fiduciari in cui tutti gli stakeholder siano agenti di un’interazione finalizzata alla progettazione di continue azioni di miglioramento e all’offerta di maggiore conoscenza e migliore possibilità di valutazione dell’azione posta in essere, per accertare altresì l’effettivo contributo alla creazione di valore pubblico.
Il nuovo regolamento finanziario
Recentemente, l’emanazione del nuovo regolamento finanziario e contabile delle scuole, DI 129/2018, fornisce uno strumento normativo che permette di realizzare con concretezza le finalità rappresentate nei documenti fondamentali prima menzionati, ma anche di realizzare il fine dell’attività amministrativa retta da criteri e modalità previste da norme.
In questa direzione sono espressamente statuiti i principi di pubblicità e trasparenza del Programma annuale, riconoscendo di conseguenza l’inderogabile necessità di sviluppare una informazione sul versante finanziario, che si rivolga anche all’esterno, in grado di permettere all’utenza di esercitare, attraverso le diverse forme di partecipazione, il proprio riscontro.
Per una migliore trasparenza delle risorse
In particolare, nella relazione del Dirigente scolastico di accompagnamento al Programma annuale è ora previsto che le risorse derivanti dal contributo volontario delle famiglie, nonché quelle derivanti da erogazioni liberali (art. 1, commi 145 e segg. legge n. 107/2015) e quelle reperite mediante sistemi di raccolta fondi o di adesione a piattaforme di finanziamento collettivo, siano evidenziate in modo specifico, così come le finalità e le voci di spesa cui vengono destinate queste entrate (art. 5 comma 7 D.I. 129/2018).
Anche nella relazione illustrativa allegata al Conto consuntivo è richiesto al Dirigente di evidenziare in modo specifico le finalità e le voci di spesa cui sono stati destinati questi stessi specifici fondi (art. 23 comma 1 D.I. 129/2018).
Contributi da privati
La terza voce di sostegno finanziario per i bilanci delle scuole sono i contributi versati da privati, anche famiglie, dopo l’avanzo di amministrazione e il finanziamento da parte dello Stato.
Per quanto attiene ai finanziamenti delle famiglie, presenti in ogni scuola, sono costituiti in massima parte dai contributi volontari versati dai genitori e dalle quote per le visite e i viaggi di istruzione.
Negli istituti tecnici, professionali e d’arte è consolidata e regolata la facoltà di richiedere agli alunni, a titolo di modesto concorso per la copertura delle spese di esercitazione nei laboratori e nei reparti di lavorazione, un “contributo di laboratorio”, deliberato dal Consiglio di Istituto.
Per l’iscrizione alla scuola elementare e media non si potevano imporre tasse o richiedere contributi di qualsiasi genere sino all’anno scolastico 1999/2000. Ora è possibile[1], ma tale contributo si limita, generalmente, all’importo dell’assicurazione alunni, a quello per qualche specifica attività e per l’acquisto dei prodotti delle attività di laboratorio messi in vendita nei “mercatini” di fine anno scolastico. Queste risorse sono destinate, correttamente, al funzionamento didattico.
Altra entrata è rappresentata dalle quote versate dalle famiglie per le visite ed i viaggi d’istruzione dei loro figli. Più significative sono le entrate negli istituti di secondaria di secondo grado, dove i viaggi/tirocini sono di frequente all’estero e possono durare anche una settimana, soprattutto nelle classi quarte e quinte. Per le scuole primarie si tratta mediamente di importi modesti, che però alla secondaria di primo grado diventano già più interessanti, visto che le uscite possono essere sul territorio nazionale e per più giorni.
Alcuni istituti comprensivi possono annoverare in questo aggregato i contributi versati dai genitori per il servizio mensa, qualora sia curato dagli istituti scolastici in convenzione con l’ente locale.
Controllo etico sull’uso dei fondi privati
Oggi, con il nuovo Regolamento, i contributi dalle famiglie sono esposti analiticamente nel Programma Annuale: mensa, visite, viaggi e programmi di studio all’estero, copertura assicurativa degli alunni. Viene così facilitata una sorta di controllo etico sull’uso dei fondi privati, anche perché l’intera gestione delle somme in questione deve essere improntata a criteri di trasparenza ed efficienza, nell’ottica di una accountability non solo amministravo-contabile, ma anche “sociale”. Tale processo consente e facilita la lettura dei dati spesso troppo tecnici dei documenti finanziari della scuola ad una platea di portatori di interesse non sempre attrezzati ad interpretare le pieghe più interne dei bilanci.
Detrazione d’imposta
Sempre tra i contributi da privati convergono le eventuali elargizioni di privati per attività finalizzate (borse di studio, intitolazione di premi, ecc.): è questa una ulteriore novità oramai consolidata. Una persona fisica che elargisce erogazioni liberali a favore degli istituti scolastici di ogni ordine e grado, statali e paritari, ha diritto ad una detrazione[2] d’imposta per oneri pari al 19% dell’importo versato (art.13, comma 3 decreto-legge n.7/2007 convertito dalla legge n. 40/2007).
Destinazione delle elargizioni
Le elargizioni devono essere finalizzate secondo la previsione normativa solamente a:
1. innovazione tecnologica (PC, LIM, videoproiettori, wifi, etc.);
2. edilizia scolastica (piccola manutenzione, vetri, lampade, serrature, etc.);
3. ampliamento dell’offerta formativa extracurricolare.
Già nel 2012 il Dipartimento per l’Istruzione del MIUR, con nota prot. 312 del 20 marzo, dava precise indicazioni “in merito all’utilizzo dei contributi scolastici delle famiglie”. È opportuno richiamare oggi, in tempi in cui la rendicontazione si è spostata da un piano meramente contabile ad uno più largamente sociale, alcuni elementi non più eludibili.
Anzitutto si ribadisce che il contributo non può finanziare iniziative formative curricolari, mentre invece spetta alle famiglie rimborsare la scuola per le spese di stipula del contratto di assicurazione individuale per gli infortuni e la responsabilità civile degli alunni o per le gite scolastiche. La nota sopra richiamata sottolinea, quindi, che “le risorse raccolte con contributi volontari delle famiglie devono pertanto essere preventivamente indirizzate esclusivamente ad interventi di ampliamento dell’offerta culturale e formativa e non ad attività di funzionamento ordinario e/o amministrativo che costituiscono una ricaduta indiretta sull’azione educativa rivolta agli studenti”.
Informazione sulla destinazione dei contributi
Nell’ottica della rendicontazione sociale, è opportuno che le famiglie siano informate sulla finalità a cui i contributi sono indirizzati, affinché possano consapevolmente decidere se e in che misura aderire alle proposte della scuola. In tal modo si evita il frequente rischio di versamenti generici e cumulativi, la cui destinazione spesso si perde tra le righe di progetti e aggregati del Programma annuale e del Conto consuntivo.
Coerentemente e doverosamente, quindi, al termine dell’esercizio finanziario l’Istituzione scolastica deve restituire alle famiglie chiara e trasparente rendicontazione della gestione dei contributi, nella relazione del Conto consuntivo, dalla quale si evinca inequivocabilmente come sono state effettivamente utilizzate le somme a disposizione e quale valore hanno prodotto per la comunità scolastica.
Siffatta modalità operativa risponde ad una gestione finanziaria del Programma annuale, che assicura correttezza e responsabilità nell’uso delle risorse finanziarie, consentendo di tracciare in modo sinottico e sintetico entrate e spese riferite a ciascuna attività/progetto, mettendo al riparo la dirigenza dall’assumere impegni privi della idonea copertura finanziaria.
La rendicontazione dei contributi per la stipula del contratto di assicurazione
Più articolata è certamente la rendicontazione dei contributi per la stipula del contratto di assicurazione. La materia somma:
1. la complessità, che anche il Ministero dell’Istruzione ha evidenziato nel proprio Quaderno n. 1[3];
2. gli obblighi derivanti dalla forma del contratto in favore di terzi (le famiglie degli alunni) che finanziano l’acquisto.
L’acquisizione delle coperture assicurative in favore degli allievi è materia che attiva prioritariamente la funzione del Dirigente per la sua responsabilità nel processo di scelta del contraente. Quelli assicurativi sono fra i contratti più articolati e complessi, le garanzie che includono hanno una rilevante potenzialità critica per la peculiare materia che toccano e per la sensibilità che suscitano nell’immaginario delle famiglie. La sicurezza che la famiglia si attende dalla Scuola è uno fra i bisogni primari che essa esprime insieme a quello dell’istruzione.
A fronte di questa carica “emozionale”, l’esegesi di un contratto assicurativo deve districarsi fra clausole che possono rivelarsi vere e proprie trappole o boomerang per il Dirigente che, rispetto alla problematica, sperimenta una solitudine che lo espone a forti rischi.
Queste specifiche ragioni impongono una maggiore prudenza nel processo di acquisizione, da un lato per sottrarsi ad affidamenti valutati erroneamente, dall’altro per poter garantire alle famiglie un reale grado di efficacia misurabile dell’acquisto, nell’ottica della rendicontazione di uno dei bisogni maggiormente sentiti.
Una procedura a evidenza pubblica
Una fraintesa idea di semplificazione spesso porta le scuole a considerare il contratto assicurativo una procedura che si esaurisca nel mandato di pagamento da firmare alla scadenza. In virtù di tale pensiero con una certa leggerezza (se non spregiudicatezza) si tende a operare con affidamenti diretti, spesso reiterati e pluriennali, anziché compiere, come è opportuno per la delicatezza della disciplina, oltre che nel rispetto delle procedure negoziali, una procedura a evidenza pubblica che persegua e garantisca il sommo interesse dell’utenza all’ottenimento del miglior prodotto.
La necessità della scelta del migliore contratto assicurativo tramite il confronto con il mercato, le circostanze sopra descritte, ma anche il dovere di una fedele rendicontazione alle famiglie lasciano affiorare le ragioni per le quali è necessario il ricorso ad un esperto esterno imparziale, che coadiuvi il Dirigente e il Direttore, nella scelta del prodotto assicurativo più idoneo e nella rendicontazione alle famiglie. In questo senso, il mercato offre una specifica professionalità a cui, da almeno 30 anni, le altre PP.AA. ricorrono, ovvero la figura del Broker assicurativo, che assolve al ruolo di consulente tecnico estremamente competente che, occupandosi in modo praticamente esclusivo di procedure di gara per l’acquisizione di servizi assicurativi, consente di:
1. evitare il ricorso a procedure eccessivamente semplificate che improbabilmente possono garantire la trasparenza del processo di scelta,
2. poter accertare, mediante fonti documentali, la miglior scelta possibile tra quelle reperibili sul mercato, grazie anche ad algoritmi di valutazione ispirati a criteri matematici piuttosto che a mere valutazioni i cui indicatori sono rarefatti, soggettivi e talvolta elusivi.
La correttezza del processo decisionale
Il dirigente deve avere cura di dimostrare la piena correttezza e trasparenza del processo decisionale e proporre alle famiglie, prima che una rendicontazione finale, la preliminare e concreta esplorazione delle garanzie assicurative che, piuttosto che basarsi sul mero valore del premio richiesto, evidenzino anche:
1. un adeguato e reale confronto fra soggetti economici presenti sul mercato per trarre il maggior vantaggio dalla concorrenza (trasparenza negoziale);
2. l’ampiezza e l’efficacia delle garanzie ottenute, tramite dati chiari e inconfutabili, e i limiti di copertura riscontrati, in funzione anche del premio messo a gara (trasparenza della qualità della spesa);
3. i processi strutturati e/o gli strumenti a supporto delle famiglie per la corretta gestione dei sinistri che evidenzino anche le possibili azioni a tutela degli assicurati, specie in caso di contenzioso con le compagnie assicurative (trasparenza della tutela dei diritti).
Ogni procedura che la scuola attiva deve porsi all’interno di un sistema di valori che portano al dovere di assunzione di una responsabilità collettiva al centro della quale va posto il bene comune. In questa prospettiva la Scuola deve mostrare una particolare capacità di ascolto e di apertura alle attese dei suoi portatori di interesse, interpretandole al fine del coinvolgimento e della cooperazione di tutti coloro che sono interessati alla co-produzione di valore pubblico, in modo che risultati e scelte educative e organizzative siano il frutto di una dialettica circolare e interattiva.
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[1] L’art. 17 del dPR 275/99 ha disapplicato gli artt. 143 e 176 del T.U. n. 297/1994.
[2] La detrazione spetta a condizione che il versamento di tali erogazioni sia eseguito tramite banca o ufficio postale o mediante gli altri sistemi di pagamento previsti dall’art. 23 del d.lgs. n. 241/1997.
[3] “Quaderno n.1 – Istruzioni di carattere generale relative all’applicazione del Codice dei Contratti Pubblici (D.lgs. 50/2016)”, MIUR.
