Come ben noto, il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, Sez. III bis, con sentenza n. 9795/2021 del 14 settembre 2021, ha disposto, a seguito di ricorso presentato da numerose associazioni delle persone con disabilità e dal Coordinamento Italiano Insegnanti di Sostegno, l’annullamento del Decreto interministeriale n. 182/2020 e dei suoi allegati ovvero delle Linee guida, dei Modelli di PEI e degli Allegati C e C1.
Cosa dice la sentenza
La sentenza è ampia e particolareggiata e può essere suddivisa in tre parti. Nella prima parte vengono approfondite questioni pregiudiziali circa l’ipotetica impugnazione tardiva del decreto e la carenza di legittimazione delle associazioni ricorrenti. Questioni che sono state superate dal TAR in quanto i termini decorrono dalla circolare n. 40/2021 di trasmissione del decreto e, quindi, i ricorrenti sono nei tempi previsti dalla normativa. Per quanto riguarda la legittimazione ad agire, viene evidenziato che le associazioni possono procedere in giudizio per la tutela di interessi collettivi, in questo caso per il diritto allo studio di allievi in situazione di disabilità. Nella seconda parte si effettua una ricognizione della normativa precedente il D.I. n. 182/2020 (legge n 107/2015, legge n. 59/1997, D.lgs. n. 66/2017 e D.lgs. n. 96/2019) ribadendo che le norme delegate debbano rispettare i principi di delega e non possano eccederli. Nella terza parte, infine, la sentenza accoglie i motivi di ricorso.
Un decreto che va oltre i limiti
Per i giudici il decreto in questione ha natura regolamentare, considerata la sussistenza dei requisiti della generalità, dell’astrattezza e dell’innovatività delle disposizioni in esso contenute, con conseguente violazione, anzitutto, delle norme procedimentali per l’approvazione di tali fonti normative prescritte dall’art. 17 della legge 400/1988.
L’intero decreto avrebbe dovuto limitarsi, secondo il TAR, a fornire disposizioni di coordinamento per rendere armonico il quadro normativo in materia in conseguenza del mutamento della prospettiva in tema di accertamento della disabilità ai fini dell’inclusione scolastica e dei contenuti del profilo di funzionamento; rinnova, invece, la materia, in modo significativo, con disposizioni che non sembrano poter essere ricomprese né nel perimetro tracciato dalla legge delega (riordino, semplificazione e codificazione), né in quello sussumibile dall’art. 7, co. 2-ter del D.lgs. n. 66/2017.
Che cosa viene annullato
È evidente che questa decisione invalida l’atto nella sua natura giuridica e nel complesso del suo contenuto comprendendo tutte le altre decisioni che il TAR ha voluto comunque dettagliatamente esplicitare. Nello specifico, ne citiamo alcune:
a) Composizione e funzioni del GLO;
b) Possibilità di frequenza con orario ridotto;
c) Esonero dalle materie per gli studenti con disabilità;
d) Assegnazione delle risorse professionali per il sostegno e l’assistenza.
Il TAR ha, altresì, osservato che l’amministrazione non avrebbe potuto emanare il nuovo modello di PEI senza la previa disciplina delle modalità di accertamento della disabilità e del profilo di funzionamento.
Le questioni da affrontare
Il provvedimento ha provocato disorientamento soprattutto nel mondo della scuola che già si trova a gestire il delicato momento di avvio delle attività educative e didattiche. Numerosi sono i dubbi immediatamente insorti:
- le ricadute della sentenza TAR sul processo d’inclusione scolastica;
- il modello di PEI da utilizzare;
- la conferma (o meno) della scadenza del 31 ottobre per la compilazione ed approvazione del PEI;
- il funzionamento del GLO;
- la formazione obbligatoria.
I chiarimenti del Ministero
Al fine di garantire la necessaria continuità al processo di inclusione scolastica, il Ministero ha tempestivamente fornito alle scuole chiarimenti ed indicazioni operative attraverso la nota 2044 del 17 settembre 2021 in modo da assicurare il diritto allo studio costituzionalmente sancito degli alunni in situazione di disabilità; tale nota sarà integrata ed aggiornata, in relazione all’evoluzione giurisprudenziale e normativa di riferimento.
Si chiarisce in apertura che restano in vigore il D.lgs. 66/2017 e modifiche successive che forniscono indicazioni precise per garantire l’intervento di tutti i soggetti coinvolti nel processo di inclusione relativamente al PEI ed ai GLO.
Le scuole possono ricorrere al modello di PEI utilizzato nell’a. s. 2019/2020 purché rispettoso di quanto disciplinato dal decreto Legislativo n. 66/2017 agli artt. 7 e 9 e riadattato alle disposizioni del TAR, facendo particolare riferimento agli aspetti censurati dalla sentenza.
I comportamenti da adottare
Nella predisposizione del PEI, quindi, al fine di ottemperare a quanto disposto dai Giudici amministrativi, si dovranno curare i seguenti comportamenti:
- la famiglia può indicare più esperti e non uno soltanto per il funzionamento del GLO, anche se retribuiti dalla stessa;
- l’orario di frequenza delle attività didattiche dell’alunno in situazione di disabilità non può subire riduzioni per motivi legati a terapie e cure sanitarie in assenza di possibilità di recuperare le ore perdute;
- non si può esonerare in maniera generalizzata gli alunni con disabilità da alcune attività didattiche svolte dalla classe con partecipazione ad attività di laboratorio separate;
- non essendosi ancora realizzato, in concreto, il coordinamento tra certificazioni/profili di funzionamento e le modalità di assegnazione delle ore di sostegno, la previsione delle ore di sostegno necessarie non può essere effettuata in base a range predeterminati e in relazione al cosiddetto “debito di funzionamento” e, quindi, il GLO deve considerare il livello di gravità della disabilità e le caratteristiche del caso specifico.
I Piani Educativi Individualizzati, nel rispetto di quanto previsto dalla recente sentenza TAR, andranno redatti entro il termine fissato dal citato D.lgs. 66/2017 ovvero “di norma, non oltre il mese di ottobre” e sottoposti a verifica finale nel mese di giugno.
L’obbligo di formazione
Resta invariato l’obbligo di formazione dei docenti privi di specializzazione sul sostegno didattico contitolari di classi in cui vi sono alunni in situazione di disabilità; la sentenza in esame, infatti, non interferirà affatto con i corsi di aggiornamento obbligatorio di 25 ore che non sono esclusivamente finalizzati ai nuovi PEI, ma all’acquisizione di un metodo di lavoro comune per favorire la presa in carico pedagogica dell’alunno con disabilità da parte di tutti i docenti curriculari, evitando la delega ai soli docenti per il sostegno.
Nuovo PEI: uno strumento che non nasceva dal nulla
L’introduzione dei nuovi modelli di PEI è stata preceduta da un periodo di vivace e proficuo confronto nel mondo della scuola: un confronto appassionato che ha sollecitato una idea di PEI non come mero adempimento burocratico ma come strumento da curvare sui punti di forza e di criticità di ogni singolo allievo nel suo sviluppo dinamico. Ogni allievo non viene pensato esclusivamente nel “qui ed ora”, ma immaginato anche come adulto. La scuola, insieme alle famiglie e ai servizi, è chiamata ad ipotizzare percorsi da implementare per consentirgli di funzionare al meglio negli apprendimenti e nella partecipazione sociale. Percorsi che ovviamente includano anche spazi, tempi ed attività personalizzati ed in sintonia con i diversi bisogni formativi e modalità apprenditive.
La proposta del nuovo PEI è stata la sintesi di studi, approfondimenti e confronti che avevano sollecitato la maggioranza degli addetti alla presa in carico pedagogica dell’alunno con disabilità, a considerarlo in un’ottica bio-psico-sociale e ad ipotizzare interventi educativi e didattici ispirati all’Universal Design for Learning – UDL (Progettazione universale dell’apprendimento): un approccio pedagogico in grado di fornire a ciascun alunno la risposta pedagogica di cui necessita.
Un vestito su misura
In altre parole, si voleva cercare di costruire realmente e non solo a parole il “vestito su misura” per ciascun alunno evitando che nessuno restasse indietro ed ognuno vedesse valorizzati i propri punti di forza. Un “vestito su misura” da realizzare mediante interventi pensati, condivisi, dichiarati e formalizzati… L’uso dell’UDL (Universal Design for learning) impone il superamento delle classiche 3 C (Classe, Cattedra e Campanella). Non si può personalizzare prevedendo per tutti stessi spazi, tempi e percorsi.
I rischi da tenere sotto controllo
Fare chiarezza su questa sentenza è necessario sia per sostenere le famiglie nella scelta delle azioni di supporto pedagogicamente più utili allo sviluppo formativo dei figli sia per aiutare le scuole a migliorare la qualità dell’inclusione.
Un problema che emergerà in maniera piuttosto diffusa sarà quello legato alla gestione dei tempi per le terapie e le cure mediche che non potranno essere sottratti al tempo scuola (Si pensi alle difficoltà nelle istituzioni a tempo pieno). Da questo divieto scaturiranno sicuramente difficoltà organizzative per le scuole e per le famiglie. I genitori saranno costretti a concordare turni con i centri di riabilitazione in orari incompatibili con i tempi di relazione parentale, oppure a prelevare i figli per riportarli in classe non appena conclusa la terapia, a prescindere anche dal fatto che le scuole possano continuare o meno a garantire la necessaria cura su misura. La scuola è flessibile, ma non sempre al punto tale da poter rivedere di volta in volta la sua organizzazione di base, né, d’altra parte, vuole porre l’allievo nelle condizioni di rinunciare a fruire di un intervento che gli consentirebbe di funzionare al meglio.
Non trascurabile sarà l’imbarazzo dei consigli di classe, abituati ad apprezzare progressi sul piano qualitativo. Bisognerà evitare che questi, nel valutare per esempio l’ammissione alla classe successiva, vadano solo a quantificare le ore di presenza.
Un altro rischio è il ritorno dell’aula del sorriso” o dell“aula dei campioni”, definizione “garbata” dei cosiddetti laboratori separati indicati nella sentenza. Questi ultimi andavano sicuramenti migliorati prevedendo, per esempio, un uso ponderato e programmato in alcune fasce della giornata, il coinvolgimento di gruppetti eterogenei di alunni, ma soprattutto la valorizzazione della risorsa compagni. Bisognava riflettere in modo particolare su come organizzare realmente individualizzazione, personalizzazione, tutoraggio tra pari.
Nuovo PEI: appuntamento rinviato oppure un’occasione persa?
Il nuovo modello di PEI è uno strumento e come ogni strumento è migliorabile perché oggetto di un continuo work in progress sulla base dei delicati e variegati bisogni formativi espressi degli alunni in situazione di disabilità. Erano emerse, dal confronto con il mondo della scuola e con le diverse associazioni interessate, molte ipotesi migliorative e su queste ipotesi si stava già lavorando.
Innanzitutto si spera che gli esiti della sentenza non disorientino e demotivino eccessivamente gli addetti ai lavori e, in particolar modo, i GLO che sono già attivi.
Si auspica che prevalga il buon senso e che le scuole in forza dell’autonomia didattica, organizzativa, di ricerca, sviluppo ed innovazione di cui sono dotate riescano ancora una volta a fare del loro meglio attraverso una pedagogia di comunità per offrire a ciascun alunno l’aiuto peculiare di cui necessita.
Si spera, infine, che il nuovo modello di PEI non sia un’occasione definitamente persa bensì un appuntamento soltanto rinviato al quale arriveremo con tutti i correttivi necessari e che, nel contempo, realmente riconoscano e valorizzino le differenze.
