76 e 77 sulla ruota dell’emergenza
La Legge 17 luglio 2020, n. 77 (“Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34, recante misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all’economia, nonché di politiche sociali connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19”) e il Decreto-Legge 16 luglio 2020, n. 76 cd. Semplificazioni (“Misure urgenti per la semplificazione e l’innovazione digitale”) sono usciti quasi in contemporanea, in entrambi i casi contenendo misure per la sicurezza e l’emergenza nelle istituzioni scolastiche.
Il Decreto Rilancio convertito (77/2020 su 34/2020)
Il primo profilo da sottolineare è rappresentato dall’istituzione del “Fondo per l’emergenza epidemiologica da COVID19” (art. 235 Decreto Rilancio convertito) nello stato di previsione del Ministero dell’istruzione, con lo stanziamento di 377,9 milioni di euro nel 2020 e di 600 milioni di euro nel 2021. Il Fondo ha come stretto vincolo di destinazione le misure di contenimento del rischio epidemiologico, nel rispetto dei saldi programmati di finanza pubblica; è ripartito con decreto del Ministro dell’istruzione di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze.
Incremento del “Fondo per il Funzionamento delle istituzioni scolastiche”
L’art. 231 incrementa il preesistente “Fondo per il Funzionamento delle istituzioni scolastiche” di 331 milioni di euro. L’aumento è finalizzato ad assicurare la ripresa dell’attività scolastica in condizioni di sicurezza e di garantire lo svolgimento dell’a.s. 2020/2021 in modo adeguato alla situazione epidemiologica. È utile segnalare che queste risorse sono state assegnate alle scuole già durante la conversione del provvedimento; i primi 39 milioni sono stati utilizzati per la gestione in sicurezza degli Esami di Stato del secondo ciclo, che si sono svolti in presenza.
Complessivamente queste risorse sono finalizzate all’avvio dell’a.s. 2020/2021 già nello stesso testo normativo; ecco un’esemplificazione di beni, servizi che le scuole potranno acquistare, così come suggerisce la nota prot. n.1033 del 29 maggio 2020:
- servizi di formazione e aggiornamento del personale all’applicazione del lavoro agile, alla didattica a distanza, alla sicurezza sui luoghi di lavoro;
- servizi professionali e di assistenza tecnica per la sicurezza sui luoghi di lavoro;
- servizi di rimozione e smaltimento di rifiuti, anche speciali;
- fornitura di dispositivi quali mascherine FFP2, FFP3, guanti monouso, gel disinfettanti, etc. e di prodotti di igiene/sicurezza degli ambienti (disinfettanti per arredi, per pavimenti; kit pronto soccorso, macchinari per pulizie);
- acquisto di piattaforme e strumenti digitali di supporto al recupero delle difficoltà di apprendimento, anche per la didattica a distanza, per studenti BES;
- acquisto e/o noleggio, di dispositivi quali notebook, personal computer, tablet;
- acquisto licenze software e servizi manutenzione hardware, software e altri sistemi;
- acquisto biglietti per visite guidate virtuali (a titolo esemplificativo, musei, gallerie d’arte);
- piccola manutenzione e servizi di pulizia straordinaria, sanificazione e disinfestazione;
- fornitura di arredi scolastici, anche con riferimento alla didattica a distanza (a titolo esemplificativo, banchi modulari componibili);
- servizi di progettazione e gestione delle aree esterne (a titolo esemplificativo, adeguamento e gestione delle aree verdi);
- servizi di progettazione/fornitura apposita segnaletica per la ripresa dell’attività scolastica in condizioni di sicurezza.
Queste risorse vincolate devono essere spese inderogabilmente entro il 30 settembre, secondo le esigenze di ogni singola scuola. Sulla base di un apposito monitoraggio, il Ministero disporrà un piano di redistribuzione delle risorse non impegnate dalle scuole al 30 settembre 2020: saranno assegnate alle istituzioni che, alla data del 30 settembre 2020, hanno già realizzato gli interventi o completato le procedure di affidamento degli stessi e che comunicheranno al Ministero la necessità di ulteriori risorse per le medesime finalità.
Questo secondo finanziamento dovrà essere utilizzato per la realizzazione di interventi o impegnato in procedure di affidamento entro il 31 dicembre 2020.
Ai sensi dell’art. 231 i Revisori dei conti svolgono controlli successivi sull’utilizzo delle risorse finanziarie erogate in relazione alle finalità stabilite e sulle ordinarie procedure amministrativo – contabili previste nel D.I. 129/2018.
Accanto alle risorse finanziarie ci sono anche le risorse umane.
Aumento delle risorse umane
I posti per i concorsi docenti ordinario e straordinario per la scuola secondaria di I e II grado banditi a fine aprile vengono aumentati di rispettivi ottomila posti (art.230): complessivamente saranno 32.000 per lo straordinario e 33.000 quelli dell’ordinario. A questi concorsi si somma quello previsto per l’infanzia e la primaria, sempre bandito a fine aprile, per un totale di 78.000 posti a concorso per la scuola.
L’articolo 231-bis del Decreto Rilancio convertito autorizza il Ministero ad adottare un’ordinanza “anche in deroga alle disposizioni vigenti”, che autorizza gli UU.SS.RR. a:
- derogare al numero di alunni per classe previsto dal Dpr 81/2009 (minimo e massimo);
- assumere a tempo determinato personale docente e Ata dalla data di inizio delle lezioni o dalla presa di servizio, fino al termine delle lezioni; il contratto può essere interrotto in caso di sospensione dell’attività in presenza senza alcun diritto ad indennizzo;
- prevedere, per l’anno scolastico 2020/2021, la conclusione degli scrutini entro il termine delle lezioni.
Il comma 2-ter dell’articolo 230 del Decreto Rilancio prevede che gli 11.263 collaboratori scolastici ex LSU assunti a tempo parziale, stipulino un contratto aggiuntivo fino al prossimo 31 dicembre, per un full time presso la sede di titolarità.
Invece, l’articolo 230-bis autorizza l’assunzione di assistenti tecnici a tempo determinato nel limite complessivo di 1.000 unità, per i mesi da settembre a dicembre 2020. La ripartizione terrà conto del numero degli studenti di ogni scuola. Nelle scuole dell’infanzia, primarie e secondarie di primo grado la funzionalità della strumentazione informatica, nonché il supporto all’utilizzo delle piattaforme di didattica a distanza hanno già consentito con successo la sperimentazione per un trimestre nella scorsa primavera in pieno lockdown. Al tempo i mille posti di assistenti tecnici sono stati ripartiti tra i diversi UU.SS.RR. tenendo conto del numero degli alunni di quel territorio; i posti disponibili sono poi stati conferiti ad una scuola polo di rete, individuata dall’USR. Potrebbe essere seguito lo stesso schema.
Al fine di consentire di mantenere invariata la retribuzione pro-capite di posizione variabile e di risultato dei dirigenti scolastici, viene stanziato un importo di 13,1 milioni a favore del Fondo Unico Nazionale (FUN), scongiurando, pertanto, le riduzioni probabili conseguenti anche all’aumento del numero di dirigenti in servizio a seguito dell’ultimo concorso.
Viene inoltre decisa la proroga dei contratti a tempo determinato (massimo fino al 31 dicembre 2021) degli incarichi di livello dirigenziale non generale, per le funzioni ispettive nelle more dell’espletamento del concorso pubblico per il reclutamento di 59 dirigenti tecnici, a decorrere da gennaio 2021, e di ulteriori 87 unità a decorrere dal 2023 (art.230-bis).
Decreto-Legge Semplificazioni (76/2020)
Il Decreto Semplificazioni, tentando di dare una risposta alle preoccupazioni delle PP.AA., rappresenta un intervento preordinato, salvo intese, a:
- la semplificazione dei procedimenti in materia di contratti pubblici ed edilizia;
- l’eliminazione/velocizzazione di adempimenti burocratici, con semplificazioni procedimentali e di responsabilità;
- la digitalizzazione delle PP.AA., con misure di semplificazione per sostegno e diffusione dell’amministrazione digitale;
- il sostegno all’economia verde e alle attività di impresa, cioè semplificazioni in materia di attività di impresa, ambiente e green economy.
Ci soffermiamo sull’ art. 1 – “Procedure per l’incentivazione degli investimenti pubblici durante il periodo emergenziale in relazione all’aggiudicazione dei contratti pubblici sotto soglia” – cioè le regole di aggiudicazione per i contratti sotto soglia, anche se altri aspetti avrebbero meritato altrettanta o maggiore attenzione.
Il Decreto Semplificazioni introduce in via transitoria, fino al 31 luglio 2021, una nuova disciplina degli affidamenti di lavori, servizi e forniture, che prevede l’affidamento diretto per prestazioni fino a 150.000 euro e, comunque, per servizi e forniture nei limiti delle soglie di cui all’articolo 35 del Codice.
Restano comunque applicabili, essendo inderogabili perché di rango superiore, i principi europei di cui agli articoli 30, comma 1, ma anche l’art. 34 (Criteri di sostenibilità energetica e ambientale) e l’art. 42 (Conflitto di interesse), nonché il rispetto del principio di rotazione degli inviti e degli affidamenti.
È opportuno sottolineare che il primo comma dell’articolo 30 prevede che l’affidamento e l’esecuzione di appalti di opere, lavori, servizi, forniture e concessioni deve garantire la qualità delle prestazioni e deve svolgersi nel rispetto dei principi di economicità, efficacia, tempestività e correttezza. Nell’affidamento degli appalti e delle concessioni, le stazioni appaltanti rispettano, altresì, i principi di libera concorrenza, non discriminazione, trasparenza, proporzionalità, nonché di pubblicità con le modalità indicate nel codice.
L’articolo 21 completa il quadro delle semplificazioni prevedendo che la responsabilità erariale, per i fatti commessi dall’entrata in vigore della disposizione e fino al 31 luglio 2021, sia limitata al solo profilo del dolo (e non per colpa grave) per quanto riguarda le azioni. Tale limitazione non si applica, invece, per i danni cagionati da omissione ed inerzia del pubblico dipendente.
Interviene, inoltre, l’inversione dell’onere della prova, che ricade sul giudice (articolo 15).
Il reato di abuso d’ufficio viene circoscritto al caso nel quale si vìolino non genericamente leggi o regolamenti, bensì specifiche regole di condotta espressamente previste dalla legge o da atti aventi forza di legge e dalle quali non residuino margini di discrezionalità (!!).
L’applicabilità alla scuola
Questi diversi profili relativi all’attività negoziale sono però applicabili alle scuole solo in maniera astratta. Per l’acquisto di beni e servizi la normativa vigente per le PP.AA., sinteticamente riportata per le scuole all’articolo 46 del D.I. 129/2018, così regola e scandisce le priorità:
1) ricorso a Convenzioni quadro stipulate da Consip S.p.A. (art. 1, comma 449, Legge n. 296/2006);
2) qualora la Convenzione quadro non sia attiva, oppure, pur essendo attiva, non sia idonea per carenza di caratteristiche essenziali, in subordine si ricorre, in via prioritaria, agli Accordi quadro stipulati da Consip o al Sistema dinamico di acquisizione realizzato e gestito da Consip (SDA.PA. art. 1, comma 583 Legge n. 160/2019) oppure in caso di carenza/inidoneità si può utilizzare il Me.PA.;
3) a seguire può essere predisposta una procedura di affidamento a pubblica evidenza in forma associata, mediante la costituzione di reti di scuole o l’adesione a reti già esistenti;
4) qualora siano impercorribili le altre modalità elencate sopra (…ma sembra strano) si ricorre ad una procedura di affidamento in via autonoma, che è l’ultima possibilità, ferme restando le complicazioni del Codice degli appalti.
“Basta paura”
Capita spesso, di questi tempi, parlando con le scuole, di riscontrare molte difficoltà di orientamento rispetto al mondo che le circonda. Si richiede a gran voce la semplificazione.
Cosa si intende per “semplificazione”?
A quale ambito di operatività ci si riferisce e quale obiettivo si persegue, con quale soluzione?
Una soluzione strutturale, vale a dire eliminiamo tutto?
Per gli aspetti di cui abbiamo fin qui parlato il Decreto Semplificazioni forse non rappresenta la soluzione agognata. Non si tratta, infatti, di modifiche definitive al Codice dei contratti ma, ancora una volta, di modifiche provvisorie che, appunto, cesseranno al 31 luglio 2021, con l’aggravante di costringere le scuole a dover interpretare il “combinato disposto” di vecchie e nuove norme.
Per l’attività negoziale sarebbe poi valsa la pena, come suggerito da qualcuno, di scrivere solo “fino al 31 luglio 2021 è possibile derogare al Codice Appalti vigente e far riferimento alle direttive europee”, come praticato per la ricostruzione del ponte di Genova.
“Basta paura” dice una slide della presentazione istituzionale del Decreto Semplificazioni: ora è infatti più rischioso non agire che agire, andando esenti da responsabilità, in caso di condotta omissiva, anche se c’è colpa grave.
Ci si chiede, sul piano dell’etica pubblica e dei doveri di comportamento del dipendente pubblico, se queste affermazioni siano compatibili con il principio del buon andamento della P.A. (art. 97 Cost.): è meglio “fare”, anche senza abilità né perizia, piuttosto che “non fare”, rischiando di risponderne??
Inoltre, il buon andamento della P.A. può essere tutelato efficacemente se si consente di violare “lecitamente”, con dolo intenzionale di ingiusto profitto patrimoniale o di danno ingiusto, i regolamenti che le amministrazioni pubbliche si danno, spesso tramite procedimenti molto articolati?
Dalla legge 15 maggio 1997, n. 127, cd. Bassanini, in poi si è aperta una partita che non è semplificatoria ma complessificatoria, in cui viene trascinata ex lege anche l’istituzione scolastica: la semplificazione non è l’aggiunta di altre norme, che intervengono per creare sospensioni e/o nuovi adempimenti, ma la reingegnerizzazione di procedimenti e procedure per indurre comportamenti più snelli e nel contempo più responsabili.
